Handbuch Ius Publicum Europaeum. Martin Loughlin

Handbuch Ius Publicum Europaeum

prüft der Conseil constitutionnel die ordnungsgemäße Durchführung der Präsidialwahlen. Er setzt die Liste der zugelassenen Kandidaten fest,[126] beaufsichtigt den Ablauf der Wahl, entscheidet über die von Wählern bzw. Kandidaten erhobenen Einsprüche und verkündet die Wahlergebnisse.[127]

1958 wurde die Amtsdauer des Staatschefs auf sieben Jahre festgesetzt. Mit der Erfahrung der Cohabitation wurde der Unterschied zwischen der Amtsdauer des Präsidenten einerseits (7 Jahre) und der Dauer einer Legislaturperiode der Nationalversammlung andererseits (5 Jahre) zum Problem. Das Verfassungsgesetz vom 2. Oktober 2000 bewerkstelligte durch die Verkürzung der Amtsdauer des Präsidenten auf fünf Jahre die notwendige Synchronisierung.[128] Zur Entsynchronisierung der beiden Ämter könnte es mit der frühzeitigen Auflösung der Nationalversammlung durch den Präsidenten aber auch in Zukunft noch kommen.

Der Präsident genießt einen weitreichenden Schutz vor Strafverfolgung. Für die im Rahmen seiner Amtsausübung unternommenen Handlungen darf er allenfalls wegen Hochverrats angeklagt werden, wobei der Begriff „Hochverrat“ weder in der Verfassung noch im Strafgesetzbuch näher bestimmt ist. Die Anklage ist Gegenstand eines von beiden Parlamentskammern mit absoluter Mehrheit zu fassenden Beschlusses. Das Urteil verkündet ein aus Parlamentsmitgliedern zusammengesetzter Staatsgerichtshof, die Haute Cour (Art. 67 und 68 CF). Umstritten ist jedoch die Frage nach der strafrechtlichen Immunität des Präsidenten für Handlungen, die nicht an seine Verfassungsfunktion anknüpfen. In seiner Entscheidung vom 22. Januar 1999 hat der Conseil constitutionnel Art. 68 CF dahingehend ausgelegt, dass der Staatschef über die oben erwähnte materiellrechtliche Strafimmunität hinaus ein Jurisdiktionsprivileg genießt.[129] Während seiner gesamten Amtszeit kann der Präsident nur auf Anklage des Parlaments von der Haute Cour verurteilt werden. Dies garantiert dem Präsidenten während seiner Amtszeit de facto Straffreiheit, sei es wegen Zuwiderhandlungen noch vor Amtsantritt, sei es wegen Handlungen während der Amtszeit, selbst wenn diese in keinerlei Beziehung zur Ausübung seines Amtes stehen. Das Resultat dieser Interpretation wäre nicht nur faktische strafrechtliche Unantastbarkeit des Staatschefs während seiner Amtszeit, sondern auch ein ununterbrochener Ablauf der Verjährungsfrist. Der Kassationshof ist dieser Auslegung in seiner bemerkenswerten Entscheidung vom 10. Oktober 2001 nicht gefolgt.[130] Nach dem höchsten Gerichtshof der ordentlichen Gerichtsbarkeit ist die Haute Cour nur im Falle des Hochverrats zuständig. Für sonstige Taten, die entweder vor Amtsantritt oder außerhalb der Amtsausübung begangen wurden, bleibt also die ordentliche Gerichtsbarkeit zuständig. Doch ruht deren Kompetenz bis zum Ende des Präsidentenmandats, währenddessen die Verjährung unterbrochen bleibt.

Politisch ist der Staatschef gegenüber dem Parlament nicht verantwortlich. Diese traditionelle Unverantwortlichkeit ließ sich in den früheren Republiken damit rechtfertigen, dass der Präsident keine tatsächliche politische Macht ausübte. Im Verfassungssystem der Fünften Republik lässt sich die Unverantwortlichkeit des Präsidenten nur noch dadurch erklären, dass die politische Verantwortlichkeit des Staatschefs notwendigerweise seine Unterwerfung unter das Parlament zur Folge hätte, was im Geist des gaullistischen Denkens ganz und gar systemfremd ist.[131]

Im Falle einer Vakanz bzw. eines vom Conseil constitutionnel festgestellten Verhinderungsfalles wird die Funktion des Staatschefs dem Senatspräsidenten übertragen, dessen Befugnisse als Interimspräsident jedoch beschränkt sind (Art. 7 CF).[132]

bb) Die Regierung

Die Regierung ist das kollegiale Exekutivorgan.[133] Das der Regierung zugrunde liegende Kollegialsystem ist eines der grundlegenden Verfassungsprinzipien. Als Kollegialorgan handelt die Regierung durch den wöchentlich tagenden „Ministerrat“ und ist der Nationalversammlung gegenüber verantwortlich. Die Regierung ist ein unter die Person des Premierministers vereintes Kollegium, dessen Tätigkeit vom Premierminister geleitet wird (Art. 21 Abs. 1 CF). Die Amtsniederlegung des Premierministers hat unweigerlich die Auflösung der gesamten Regierung zur Folge. Auch kann der Premierminister dem Staatschef formell nicht seinen Rücktritt erklären, sondern ausschließlich den seiner Regierung (Art. 8 Abs. 1 Satz 2 CF). Ein Ziel des Verfassunggebers von 1958 war insbesondere die globale Stärkung der Exekutive und die Sicherstellung der Leitungsfunktion des Premierministers gegenüber seiner Regierung (Art. 21 CF).

Die dem Staatschef untergeordnete Stellung lässt sich auf den in Art. 8 Abs. 1 Satz 1 CF geregelten Ernennungsmodus zurückführen, dem zufolge der Regierungschef vom Staatspräsidenten ernannt wird. Allein der präsidentielle Ernennungsakt stattet den neuen Premierminister mit seinen verfassungsrechtlich garantierten Befugnissen aus. Noch in der Vierten Republik wies ausschließlich das zustimmende Votum der Nationalversammlung dem Regierungschef und seiner Regierung die jeweiligen Kompetenztitel zu, wobei der Staatschef den Kandidaten für das Amt „designieren“, also einen Vorschlag vor der Parlamentskammer einbringen konnte. Das Wort „ernennen“ in Art. 8 CF lässt einen deutlichen Bruch mit dem alten System erkennen. Gemäß Art. 19 CF ist der präsidentielle Ernennungsakt von einer Gegenzeichnung entbunden – ein weiterer Beleg dafür, dass der Regierungschef in der Fünften Republik vom Staatschef „hervorgeht“.

Auch die Regierungsmitglieder selbst werden auf Vorschlag des Premierministers und durch vom Premierminister gegengezeichneten Beschluss des Präsidenten der Republik ernannt (Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Art. 19 CF). Auf diese Weise erfolgt die Regierungsbildung zumindest formell unter doppelter Gewalt – der des Präsidenten und des Premierministers. Regierungsmitglieder sind Minister (von denen einige den protokollarischen Ehrentitel „Staatsminister“ tragen), aber auch „Staatssekretäre“. Letztere sind zwar Regierungsmitglieder, doch nehmen sie einem wohletablierten Brauch nach nicht von Rechts wegen, sondern nur auf ausdrückliche Einladung des Staatschefs hin an den Sitzungen des Ministerrates teil. Insofern sind die Staatssekretäre Minister zweiten Ranges und in der Regel von einem vollamtlich tätigen Minister abhängig.

Wenngleich aus dem Wortlaut des Art. 8 CF eindeutig hervorgeht, dass die Regierungsbildung nicht von der Zustimmung der Nationalversammlung abhängt, so wäre es doch vertretbar gewesen, der Nationalversammlung unverzüglich nach Ernennung der Regierung die Vertrauensfrage mit Blick auf die Legitimität dieser Regierung zu stellen.[134] Die sehr bald verfolgte Praxis (seit 1962) hat anders entschieden: Die Vertrauensfrage beruht in jedem Fall auf einer im Ermessensspielraum des Ministerrats stehenden Entscheidung. Allerdings kann die parlamentarische Opposition, wenn die neu ernannte Regierung der Nationalversammlung die Vertrauensfrage nicht stellt, selbst einen Misstrauensantrag stellen, dessen Annahme mit absoluter Mehrheit der Parlamentsmitglieder die Regierung zum Rücktritt verpflichtet (Art. 49 Abs. 2 i.V.m. Art. 50 CF). Ungeachtet der Brüche gegenüber der vormaligen parlamentarischen Praxis, mit denen die Gründung der Fünften Republik einherging, ergibt sich hieraus, dass es dem Staatschef unmöglich ist, eine Regierung zu bestimmen, die von der parlamentarischen Mehrheit zurückgewiesen würde. Bedenkt man die Tatsache, dass einer der wesentlichen Charakterzüge des parlamentarischen Regimes darin liegt, dass die Regierung das Vertrauen der wichtigsten Kammer haben muss oder zumindest nicht auf deren Misstrauen stoßen darf, so ist das Regime der Fünften Republik wohl doch als „parlamentarisches Regime“ zu qualifizieren. Allein diese Betrachtungsweise vermag die Cohabitation zu erklären: Wie „präsidentiell“ das System auch sein mag, der Staatschef kann mit einer der Mehrheit des Unterhauses entgegenstehenden Regierung den Staat weder führen noch regieren.

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