Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen. Christoph Palme
in Form der Besteuerung des Verbrauchs natürlicher Ressourcen überhaupt unter Art. 113 AEUV, sondern nicht eher unter die Umweltkompetenzen fallen. Jedenfalls wurde das auf den CO2-Emissionshandel erhobene Entgelt trotz seiner Ähnlichkeit zu den indirekten Steuern ausweislich der Erwägungen zur CO2-Emissionshandelsrichtlinie[51] nicht auf die Steuerzuständigkeit aus Art. 113 AEUV[52], sondern allein auf Art. 192 AEUV[53] gestützt.[54]
VII. Sonstige Politikbereiche
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Klimaschutzmaßnahmen der EU sind auch in weiteren Politikbereichen möglich wie z.B. in der Landwirtschaft nach Art. 38 ff. AEUV und dem Verkehrsbereich nach Art. 91, 100 Abs. 2 AEUV. Beide Sektoren sind zwar sehr THG-intensiv, werden aber klimaschutzrechtlich derzeit nicht auf diesen Kompetenzen adressiert.[55]
1. Problemaufriss
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Da es zwischen all diesen Kompetenzen Überschneidungen gibt, stellt sich die Frage der genauen Abgrenzung zwischen diesen Ermächtigungsgrundlagen für eine europäische Klimaschutzpolitik. Dies zu klären ist kein theoretischer Selbstzweck. Hiervon hängen ganz konkrete praktische Fragen ab. So ist je nach Kompetenzgrundlage das Gesetzgebungsverfahren anders. Entweder kann der Rat alleine entscheiden oder das Europäische Parlament entscheidet mit. Auch sind die Anhörungsrechte anderer Institutionen wie z.B. des Ausschusses der Regionen verschieden. Vor allem aber geht es um die politische höchst bedeutsame Frage, ob Mehrheitsbeschlüsse möglich sind oder nur einstimmig entschieden werden kann. Schließlich ist die Kompetenzgrundlage einer EU Klimaschutzmaßnahme auch deshalb wichtig, weil je nach Kompetenzgrundlage die nationalen Spielräume der Mitgliedstaaten zu weitergehenden, ehrgeizigeren nationalen Klimaschutzpolitik unterschiedlich groß sind.
a) Maßnahmen überwiegend steuerlicher Art
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Da insbesondere die europarechtliche Behandlung einer CO2-Steuer intensiv diskutiert wird, soll zunächst der Kompetenzrahmen hierfür geklärt werden.[56] Praxisrelevant ist dies vor allem auch deshalb, weil sowohl bei den Umweltkompetenzen nach Art. 192 Abs. 2 Buchst. a AEUV als auch den Energiekompetenzen nach Art. 194 Abs. 2 AEUV einstimmig entschieden werden muss, wenn es um Maßnahmen überwiegend steuerlicher Art geht.
aa) Schwerpunkt der Tätigkeit
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Unter Anwendung der klassischen Abgrenzungskriterien müsste man nach dem Schwerpunkt der Regelungstätigkeit fragen. Bei der Abgrenzung zwischen steuerlichen und nichtsteuerlichen Maßnahmen wird dies in der Regel so vorgenommen, dass gefragt wird, ob Hauptzweck die Erzielung von Staatseinnahmen ist oder andere Zwecke wie eben die Schaffung eines klimapolitisch motivierten Anreizes zur Reduktion von CO2-Emissionen.[57] Betrachtet man die aktuellen Diskussionen um eine CO2-Steuer, dürfte hier eindeutig die klimapolitische Motivation im Vordergrund stehen. Dies auch deshalb, weil regelmäßig die Einnahmen aus einer solchen Steuer auch wieder für klimapolitische Aufgaben zweckgebunden sein sollen,[58] also eben gerade nicht in den allgemeinen Staatshaushalt fließen. Konsequenz wäre die Verortung einer CO2-Steuer als nicht-steuerliche Maßnahme mit der Folge, dass hier mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden könnte.[59]
bb) Fiskalische Souveränität der Mitgliedstaaten
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Die Frage ist aber, ob das nicht zu kurz gesprungen wäre. Denn auch wenn die klimapolitische Motivation überwiegt, handelt es sich doch um eine Steuer und damit um einen Kernbereich staatlicher Souveränität, den man gerade nicht einfach so auf die EU übertragen wollte. Man wird daher wohl noch weiter differenzieren müssen. Hier bietet sich folgende Typologie an:[60]
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| - | Harmonisierung von CO2-Steuern der Mitgliedstaaten |
| - | Europaweite Einführung von CO2-Steuern in den Mitgliedstaaten |
| - | Einführung einer eigenen CO2-Steuer auf Unionsebene |
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Eine Harmonisierung bereits vorhandener CO2-Steuern in den Mitgliedstaaten greift am wenigsten in die fiskalische Souveränität der Mitgliedstaaten ein und hat auch überwiegend das Ziel der Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen beziehungsweise ist klimapolitisch motiviert. Daher liegt eine Einordnung als nicht steuerliche Maßnahme und damit die Möglichkeit von Mehrheitsbeschlüssen nahe.
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Etwas anders verhält es sich bei der europaweiten Einführung einer CO2-Steuer auf Ebene der Mitgliedstaaten. Hier wird zwar einerseits stärker in die fiskalische Souveränität der Mitgliedstaaten eingegriffen, was für eine steuerliche Maßnahme mit der Folge des Einstimmigkeitsprinzips sprechen würde. Andererseits ist die Motivation hier dermaßen überwiegend klimapolitischer Art, dass die steuerliche Komponente so stark in den Hintergrund gerückt wird und damit keine steuerliche Maßnahme mehr vorliegt mit der Folge, dass auch hier mit Mehrheit entschieden werden könnte.
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Noch einmal anders wird man die Einführung einer CO2-Steuer auf Unionsebene sehen müssen. Zwar dürfte auch hier der Klimaschutz die Hauptmotivation sein. Da aber die Einnahmen der EU zustehen würden, liegt so ein tiefgreifender Eingriff in die fiskalischen Interessen der Mitgliedstaaten vor, dass man hier nun doch von einer steuerlichen Maßnahmen sprechen muss mit der Folge der Geltung des Einstimmigkeitsprinzips.[61]
a) Klimaschutz und Wettbewerb
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Klimapolitische Maßnahmen wie z.B. das Vorschreiben bestimmter Energieeffizienz oder Emissionsnormen für Fahrzeuge haben oft den Charakter von Produktnormen oder können in Form des Vorschreibens CO2-armer Industrieprozesse auch Produktionsnormen sein. Beide Regularien sind zwar einerseits umweltpolitisch motiviert, können andererseits aber auch massiv in die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Marktteilnehmer eingreifen. Es stellt sich daher hier in besonderer Weise die Frage der Abgrenzung von Umweltkompetenzen nach Art. 192 AEUV und Binnenmarktkompetenzen nach Art. 114 AEUV.[62]
b) Abgrenzung nach Regelungsgehalt
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Richtigerweise ist hier eine generelle Zuordnung nach dem Regelungsgehalt eines Rechtsaktes vorzunehmen. Zu unterscheiden sind diesbezüglich produktbezogene, produktions- und anlagenbezogene Normen sowie Umweltstandards.
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Bei Produktnormen dürfte regelmäßig die Erleichterung des grenzüberschreitenden Austauschs von Waren im Vordergrund stehen. Auch wenn umweltpolitische Überlegungen eine Rolle spielen, geht es hier letztlich um die Erleichterung des Warenverkehrs im Binnenmarkt und den Abbau von Wettbewerbsverzerrungen.[63] Wenn aber ein Produkt komplett verboten wird, ist es gar nicht mehr handelbar,