Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование. Борис Хачатурян

Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

владение (помимо русского) якутским языком и ценз осёдлости в 15 лет. В последующем по-новому зазвучала и ст. 69, в соответствии с которой Президентом РС (Я) может стать любой гражданин РФ, «…соответствующий требованиям федерального законодательства». Раньше возглавить Якутию имел право лишь гражданин Якутии.

Большинство этих новшеств было встречено в научных кругах РС (Я) негативно144. Наиболее красочную характеристику работе государственных органов РС (Я) по приведению правового поля субъекта Федерации в соответствие с федеральным законодательством дал редактор газеты «Наше время» Роман Мандзяк, охарактеризовав работу по приведению республиканского правового поля в строгое соответствие с федеральным законодательством как ущемление интересов республики145.

3.2.3 Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Основные параметры статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации установлены в ст. 20 Федерального закона №184, в соответствии с которой:

– он является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ;

– обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта Федерации;

– его наименование, структура146, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учётом их исторических, национальных и иных традиций;

– он обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

– финансирование субъекта Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счёт средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьёй.

Субъекты Федерации приняли свои региональные законы об исполнительных органах. Первоначально это были администрации, возглавляемые главами администраций147. В Краснодарском крае, наоборот, первая редакция Государственного Устава края предусматривала правительство края, в последующем, с 1997 г., как уже говорилось выше, правительство было заменено на администрацию.

После появления Федерального закона №184 субъекты Федерации вынуждены были привести свои нормативные правовые акты в строгое соответствие с указанными нормами федерального закона. При этом в дальневосточных субъектах в первом десятилетии XXI столетия эта работа закончилась созданием региональных правительств148, кроме Приморского края.

Так, в Хабаровском крае в соответствии с законами Хабаровского края от 31.10.2001 №339 «О внесении изменений и дополнений в Устав Хабаровского края» и от 27.11.2001 №349 «О Правительстве Хабаровского края», Губернатор края 26.12.2001 Постановлением «О реорганизации администрации

Скачать книгу

144

Подробнее см.: Изменения в Конституции Якутии: о чем стоит помнить, принимая решение // [Электронный ресурс]. Код доступа: www.1sn.ru (дата обращения – 16.03.2017).

145

Мандзяк Р. За двадцать лет Конституция Якутии изменилась до неузнаваемости // [Электронный ресурс]. Код доступа: www.1sn.ru (дата обращения – 16.03.2017).

146

Пунктом «м» ст. 5 Федерального закон №184 в первоначальной редакции устанавливалось, что законом субъекта Федерации утверждается схема управления субъектом РФ и определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Таким образом, федеральный законодатель поставил точку в долгом споре между региональными органами государственной власти о возможности и необходимости утверждения схемы управления субъектами законодательными (представительными) органами субъектов и определения структуры высшего исполнительного органа субъекта, предоставив им такое право. Во исполнение Федерального закона депутаты Законодательной Думы Хабаровского края 31.10.2001 г. приняли краевой Закон «О схеме управления Хабаровским краем». Закон состоял из двух статей. Статья 1 утверждала схему, ст. 2 вводила Закон в силу с 01.01.2002. Предложенная в законе схема управления Хабаровским краем состояла из 17 квадратиков, соединённых между собой сплошной и пунктирной линиями, обозначающими управление и взаимодействие. По мнению авторов данного исследования, такая схема никого ни к чему не обязывает. Естественен вопрос: стоило ли в течение ряда лет «ломать копья», чтобы получить такую фикцию? На наш взгляд, хабаровские депутаты (да и не только хабаровские) подошли к очень важному вопросу совершенно формально, так как если исходить из уставного принципа, что первейшая задача Думы – утверждение бюджета края, то естественно, что схема управления краем должна высветить прежде всего бюджетные средства, направляемые на организацию управления краем исходя из приоритетов и бюджетных возможностей, определённых депутатами на данный исторический момент и закреплённых законом. По мнению О. А. Мельниковой и В. Г. Цуприк, «под схемой управления субъектом Федерации и её назначением должны пониматься совокупность принципов и механизмов организации государственного управления, обеспечивающих эффективное функционирование и взаимодействие действующих на территории субъекта Федерации федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Схема управления должна быть нормативно-методическим документом, являющимся основанием для согласования основных решений и действий органов управления субъектом Федерации, направленных на комплексное управление экономическими, социальными и иными процессами на территории субъекта <…> в целях реализации программ его социально-экономического развития» (см.: Мельникова О. А., Цуприк В. Г. О схеме управления субъектом Федерации // В сб.: Экономика, управление и право на Востоке России. Хабаровск: ДВАГС, 2002. Ч. II. С. 6—10. Философский словарь под СТРУКТУРОЙ (лат. structura – строение) понимает строение и внутреннюю форму организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между её элементами, а также законов данных взаимосвязей // Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. 5-е изд. М.: Политиздат. 1987. С. 462. Понимая всю бесперспективность ожидания от региональных законодателей именно схемы управления субъектом, федеральный законодатель изменил ст. 5 Федерального закон №184, ввёл новый термин и на день подготовки пособия она выглядит следующем образом: законом субъекта РФ «устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ» (курсив наш. – Б.Х.). Но оставили в ст. 20 положение о том, что, как говорилось выше, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. СИСТЕМА (греч. cystema – составленное из частей, соединённое) – совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определённую целостность, единство // Философский словарь… С. 427—428. Региональные законодатели в этих двух понятиях из разных статей («система» – ст. 5 и «структура» – ст. 20) выбрали более простое для их понимания и продолжают, в большинстве своём, заменив квадратики на простое перечисление органов исполнительной власти, законом определять «систему» (так в соответствии с приложением к Закону Хабаровского края [См.: Закон Хабаровского края от 27.04.2005 №272 «О системе исполнительных органов государственной власти Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края, 12.06.2005, №5 (34)], система исполнительных органов государственной власти Хабаровского края представлена следующим образом «Губернатор Хабаровского края; Правительство Хабаровского края; министерства Хабаровского края; иные органы исполнительной власти Хабаровского края, формируемые Правительством Хабаровского края», отдав процесс установления структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в нарушение Федерального закона, в руки глав исполнительной власти. Так, например: 1) пунктом 3 ч. 30.3 ст. 30 Устава Хабаровского края определяется, что законом края «устанавливается система исполнительных органов государственной власти края». В соответствии с этой нормой принят Закон Хабаровского края от 27.04.2005 №272 «О системе исполнительных органов государственной власти Хабаровского края», о котором говорилось выше; Пункт 3.1 ч. 35.1 ст. 35 Устава Хабаровского края устанавливает, что «Губернатор края обладает следующими полномочиями <…> определяет структуру исполнительных органов государственной власти края». На этом основании Губернатор Хабаровского края издал распоряжение №754-р от 24.11.2011 «О вопросах структуры органов исполнительной власти Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края, 30.11.2011, №11 (112) (Ч. 1). В Уставе Хабаровского края в ред. краевого закона №19 от 27.03.2002 в п. 2 ч. 30.3 ст. 30 было положение о том, что законом края «…утверждается схема управления краем, в п. 9 ч. 35.1 ст. 35 устанавливалось, что Губернатор края «…представляет Думе структуру Правительства края одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной год» (курсив наш. – Б.Х.). Как видим ранее было совершенно иное понимание требований федерального законодательства. 2) Пунктом 11 ч. 2 ст. 38 Устава Амурской области определено, что законом области «устанавливается система исполнительных органов государственной власти области». В соответствии с этой нормой прият Закон Амурской области от 07.06.2007 №344-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Амурской области» // Амурская правда, 09.06.2007. №103. Частью 3 ст. 45 Устава Амурской области установлено, что «…структура, порядок формирования и полномочия Правительства области определяются законом области в соответствии с настоящим Уставом. Но 18.06.2007 Губернатор области издал постановление №391 (ред. от 01.08.2018) «О структуре исполнительных органов государственной власти Амурской области» // Первоначальный текст опубликован в издании «Вестник администрации Амурской области», 24.07.2007, №10. Приведённые выше примеры, во-первых, очень наглядно говорят о бесконтрольности со стороны представительных органов за разбуханием исполнительных органов, которое первый обязан осуществлять по отношению ко второму через систему управления, подкреплённую строкой в бюджете края на содержание исполнительного органа краевой государственной власти и утверждением его структуры в соответствии с предусмотренным объёмом средств! Во-вторых, появляются вопросы к позиции структурных подразделений Минюста РФ по итогам экспертиз региональных нормативных актов имеющих, на наш взгляд, существенные нарушения федерального законодательства. И как результат в штатных расписаниях администраций появляются всё новые и новые структуры. Так, по состоянию на 01.01.2017 г. в штате аппарата губернатора Хабаровского края числятся: 1 вице-губернатор края, 3 первых заместителя Председателя Правительства края, 11 зам. Председателя Правительства; 3 зам. Председателя Правительства – министра, 10 министров (в 2016 г. появилось новое министерство – Министерство юстиции), 9 нач. Главных управлений, 6 нач. управлений // См. Официальный сайт Правительства Хабаровского края: [Электронный ресурс]. Код доступа: www.khabkrai.ru (дата обращения – 15.01.2017).

147

Как пример см.: Закон Амурской области от 03.07.2003 №219-ОЗ (ред. от 19.04.2004) «О структуре администрации Амурской области» // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Амурская правда», №183, 04.07.2003. Закон отменён. Закон Магаданской области от 10.07.2002 №259-ОЗ (ред. от 11.03.2013) «О губернаторе Магаданской области и администрации Магаданской области» // Первоначальный текст документа опубликован в издании Приложение к газете «Магаданская правда», 17.07.2002. №079 (19002). Закон отменён. Закон Сахалинской области от 29.12.2001 №309 (ред. от 21.04.2009) «Об Администрации Сахалинской области» // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Губернские ведомости», №8—9 (1409—1410), 15.01.2002. Закон отменён.

148

См.: О Правительстве Чукотского автономного округа: Закон Чукотского автономного округа от 01.03.2001 №15-ОЗ // Крайний Север, №10 (1251), 09.03.2001. О Правительстве Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 27.11.2001 №349 // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края, 20.12.2001, №11 (часть 2). О Правительстве Амурской области: Закон Амурской области от 07.06.2007 №347-ОЗ // Амурская правда, 09.06.2007, №103. О Правительстве Сахалинской области: Закон Сахалинской области от 17.11.2010 №103-ЗО // Губернские ведомости, 24.11.2010, №214 (3661). О правительстве Еврейской автономной области: Закон ЕАО от 27.06.2012 №79-ОЗ // Биробиджанская звезда, 11.07.2012, №48. О губернаторе Магаданской области и Правительстве Магаданской области: Закон Магаданской области от 26.12.2013 №1674-ОЗ // Магаданская правда, 27.12.2013, №103 (20651).