Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование. Борис Хачатурян
органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), порядок их формирования, полномочия, механизм досрочного прекращения полномочий.
Вместе с тем прошедшие в сентябре 2018 г. выборы глав региональной исполнительной власти показали несоответствие федерального законодательства ожиданиям развивающегося российского гражданского общества, когда действующие губернаторы не смогли победить во втором туре прямых выборов. Этот прецедент говорит о необходимости изменения федерального законодательства регламентирующего выборы руководителей исполнительных органов в субъектах РФ. А именно отмены «муниципального фильтра» и введения в избирательных бюллетенях графы «против всех».
Субъектам Федерации предоставлена возможность самостоятельно определять конкретную организацию государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Анализ федерального закона о Правительстве РФ и законов о правительствах субъектов Федерации показывает, что если закон о федеральном Правительстве закреплял его деятельность в сферах: экономики; бюджета, финансов, кредитов, денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ; внешней политики и международных отношений и т.д., то региональные законы в большинстве своём переписывают уставные нормы и фиксируют организационные. Что касается полномочий региональных правительств, то они в большинстве законов «свалены в общую кучу» в отдельной статье, без разбивки по сферам деятельности. При этом региональные законы в основной своей массе по содержанию практически ничем не отличаются друг от друга; такое впечатление, что они списаны с одного образца.
Большим недостатком регионального законодательства, на наш взгляд, является:
во-первых, отсутствие в региональных законах:
– полномочий заместителя председателя правительства (администрации), министров субъектов РФ163;
– перечня вопросов, по которым руководители правительств (администраций) субъектов Федерации ежегодно отчитываются о результатах своей деятельности164 перед региональными законодательными (представительными) органами и критерии оценки такого отчёта165, что говорит об отсутствии возможности контроля за деятельностью региональных исполнительных органов со стороны населения субъектов РФ в лице региональных представительных
В Федеральном законе о Правительстве РФ этому вопросу посвящены три статьи – ст. 24, 25, 26.
На федеральном уровне этот вопрос был урегулирован специальным Указом Президента РФ, который потребовал от органов исполнительной власти субъекта РФ ежегодно отчитаться по 12 вопросам. См.: Указ Президента РФ от 21.08.2012 №1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2012. №35, ст. 4774. Указ отменён в связи с изданием Указа Президента РФ от 14.11.2017 №548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017, №47, ст. 6963. Указ №548 установил перечень из 23 вопросов.
В связи с этим считаем необходимым напомнить пример ответственности должностных лиц за бездействие, которое приводит Л. А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», считающейся работой методологического плана, но представляющий собой уникальный даже для настоящего времени курс для вузов, действующих политиков, государственных и муниципальных служащих. Велихов в 1928 г. писал, что «…в Англии существует бытовой приём, не зафиксированный в законодательстве. Устанавливается известная минимальная норма благоустройства в какой-либо отрасли хозяйства (например, в городе должно быть не более 2% неграмотных, смертность не должна превышать 20 человек на тысячу в год и т.п.). Когда сказанная норма нарушена, должностные лица отдаются под суд, так сказать, механически за бездействие власти». (Подробнее см.: