Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование. Борис Хачатурян
Рецензенты:
Никулин М. И.
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ
Киселев Е. А.
кандидат юридических наук, доцент.
Библиогр. назв – 145, приложений – 11, схем —15, фото – 7, таблиц – 7.
© Хачатурян Б. Г. – 2019 г.
Введение
Реформирование государственной и экономической основ российского общества, начавшиеся в конце 1980 гг.1, потребовали новых подходов в решении вопросов управления на самом низшем уровне – на уровне местного сообщества. Во всем мире роль организатора жителей местного сообщества – муниципального образования, на решение дел своего сообщества выполняет система местного управления (в России понимаемая как «местное самоуправление»2), как один из институтов гражданского общества.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации на законодательном уровне закрепила право россиян на самостоятельное решение вопросов местного значения чрез создаваемые населением органы местного самоуправления (далее – МСУ). При этом в ст. 72 закрепила, что определение общих принципов организации МСУ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации3.
Большие надежды на улучшение управляемости в городах, посёлках, сёлах, аулах, наслегах и т. п. россияне возлагали на принятый в августе 1995 г. Федеральный закон №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации4.
Но Закон, к сожалению, не сумел разрешить все возникающие вопросы строительства института местного самоуправления5.
Не выправил положение дел и принятый в 2003 г. новый федеральный закон о местном самоуправлении6. Закон оказался очень сырым, с нечёткими определениями, что потребовало внесения в него большого количества дополнений и исправлений7. А это в свою очередь мешает решению управленческих проблем на территориях муниципальных образований.
Кроме того, как показывает история, правовое регулирование российского МСУ имеет большие особенности и нюансы, которые не всегда учитываются нормотворцами как на уровне Федерации, субъектов РФ, так и муниципальных образований (далее – МО). Формирование правовой базы в МО идёт зачастую стихийно, для решения сиюминутных проблем исходя из понятий и пристрастий депутатов и глав местных администраций. И как результат, практическое применение норм российского муниципального права приводит к «пробуксовке» МСУ в целом. Доказательством тому может служить значительное количество прокурорских представлений по поводу нарушений органами МСУ российского правового поля при принятии ими муниципальных правовых актов8, а также судебных решений по их отмене. Эти действия требуют значительного времени, что ведёт к продолжительному действию незаконных правовых актов и как результат – на местах возникают серьёзные конфликты между властными структурами и населением.
Такое положение вполне закономерно. Как показывает проведённый ниже анализ, в юридической науке не разработаны теоретические основы правотворческого процесса в системе МСУ9. В учебных заведениях, готовящих специалистов по юриспруденции и муниципальному управлению не читается курс «Основы правотворчества в системе местного самоуправления». В учебниках для ВУЗ-ов и СУЗ-ов по муниципальному праву долгое время отсутствовало, какое либо упоминание о правотворчестве в МО10. В результате в органах МСУ работают специалисты (прежде всего юристы), не имеющие даже азов правотворческой работы, что сказывается на качестве принимаемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов11 (далее – МНПА). Мало того в связи с переходом на бакалавриат и уменьшением срока обучения в юридических ВУЗ-х и на факультетах из списка учебных дисциплин в большинстве учебных заведений выпала учебная дисциплина «Муниципальное право». Отсутствие же в учебных планах этой дисциплины сказывается и на научном анализе со стороны российских учёных к проблематике МСУ, в том числе и уставного нормотворчества12. И как результат, нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования.
Особенно наглядно это видно на истории уставного нормотворчества муниципальных образований. Принятые на волне демократических реформ в 1995 – 2000 гг. уставы большинства российских МО к 2003 г. зачастую не отвечали требованиям дня и нуждались в коренной переделке.
К сожалению, начавшаяся в 2003 г. реконструкция уставов МО и разработка уставов для новых муниципалитетов
В конце второго десятилетия XXI столетия существует несколько точек зрения в оценки событий в СССР конца 1980 – начала 1990 гг. и причин административной реформы в РСФСР. Вот две из них. Первая, её высказал А. Чубайс, рассуждая об итогах приватизации, заявивший в 2001 г. «…мы занимались <…> уничтожением коммунизма». (См.: Чубайс о целях приватизации // URL: http://www.pravda-tv.ru (дата обращения – 28.11.2018 г.). Вторая точка зрения и она, на наш взгляд более точна и правдоподобна, сформулирована известным американским политологом и ярым русофобом З. Бжезинский. Как пишет А. Фурсов Бжезинский на вопрос журналиста «…вы боролись с коммунизмом? – сказал, – Не надо морочить себе и другим голову, Запад боролся не против коммунизма, он боролся против России, как бы она ни называлась». (См.: Фурсов А. ГЮРЗА // URL: http://zavtra.ru (дата обращения – 28.11.2018 г.). Но что произошло, как бы оно не называлось, то произошло. Жизнь идёт дальше и россиянам необходимо приспособить сложившуюся систему управления к сегодняшним задачам страны. О чём и пойдёт речь далее.
По мнению А. И. Васильчикова, слово «самоуправление» переведено буквально с английского self-government и вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Европу. (См.
Субъект Российской Федерации – часть российского федеративного государства, населённая гражданами РФ, обладающими всей полнотой государственной власти в пределах определённых Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и российским законодательством (далее. субъект РФ, субъект Федерации).
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 1995, №35. Ст. 3506. (Далее – Федеральный закон №154, Закон №154).
Здесь и далее под термином «институт местного самоуправления» понимается историческая форма организации и регулирования общественной жизни – совокупность учреждений, норм, общественных отношений в области местного самоуправления.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ, 06.10.2003. №40. Ст. 3822. (Далее – Федеральный закон №131, Закон №131).
По состоянию на 01.09.2019 г. в закон более 160 раз вносились изменения и дополнения!
Как пишет А. Алексеев, на долю местного самоуправления приходится до 90% опротестованных прокурорами незаконных правовых актов //
В первые годы XXI в. на Дальнем Востоке появляются небольшие пособия, изданные при финансовой поддержке зарубежных фондов, посвящённые нормотворчеству муниципальных образований. См.: Уставное нормотворчество муниципального образования: практическое пособие / Под ред. Б. Г. Хачатуряна. Фонд Евразия. – Хабаровск: ДВНЦМС, 2002;
См., к примеру: Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред. и руководитель авторского коллектива д-р юрид. наук, проф. А. И. Коваленко. – М.: Новый Юрист, 1997;
В соответствии со ст. 2 Федерального закона №131-ФЗ «муниципальный правовой акт – решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесённым уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер».
Так, автору данного исследования, в интернете удалось найти самую «свежую» диссертацию посвящённую уставам муниципальных образований опубликованную в 2013 г. Примечательным в этом отношении является и тот факт, что в издаваемом РАНХиГС журнале «Власть и управление на Востоке России» за последние три года (2016 – 2018 гг.) термин «местное самоуправление» упоминается только один раз в №1 за 2016 г. См.: