Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование. Борис Хачатурян
Именно в эти годы в юридических кругах России вызревает, по мнению автора данного исследования, ошибочное мнение о том, что основным объектом МСУ является население города, села, ответственного за все дела в муниципалитете36.
Несмотря на то, что принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ сформулировала новые принципы МСУ, уставное нормотворчество органов МСУ и после принятия Конституции РФ продолжалось в русле старых понятий введённых Законом РСФСР 1991 г. №1550—1.
Второй этап связывается нами с принятием в августе 1995 г. Федерального закона №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот этап сегодня можно разбить на три периода. Первый период – время принятия муниципальных уставов исходя из жёстких требований Федерального закона №154 о его необходимости (1995 – 2000 гг.). Второй – период осмысления сущности и важности уставов и внесения в них коррективов исходя из требований дня и состояния российского правового поля (2000 – 2003 гг.). Третий период нами связывается с принятием нового Федерального закона №131-ФЗ от 06.11.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон №154 постарался развить конституционные нормы, но сделал это, на наш взгляд, не совсем удачно. Так Закон ввёл новое понимание «местного самоуправления» как «…признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (курсив наш. – Б.Х.). Как видим, теперь уже ответственность возложена на население напрямую, без всякого стеснения (скобок)37. Закон ввёл в статус муниципального образования районы (уезды), что на наш взгляд было большой ошибкой особенно для дальневосточных и сибирских субъектов РФ38. И самое главное, называясь законом об общих принципах организации МСУ в РФ, закон не сформулировав эти самые принципы39, напрямую прописал организацию МСУ в России, без оглядки, как этого требует п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, на субъекты Федерации40 правда, предоставив им возможность самостоятельно регламентировать отдельные вопросы, указанные в Законе.
Закон №154 в ст. 8 установил, что «…муниципальное образование имеет устав». При этом под муниципальным образованием понимал «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией…».
Второй период второго этапа характеризуется новым витком теоретического анализа и обсуждения итогов строительства института МСУ по нормам Федерального закон №154. Итоги этого обсуждения были подведены Президентом РФ В. В. Путиным в апреле 2002 г. в ежегодном Послании российскому парламенту. Отметив, что «…в течение длительного времени
Подробнее о характеристике данного этапа строительства института российского местного самоуправления см.:
Понимая всю несуразность такого положения Закон в ст. 47 определяет, что перед населением МО, государством, физическими и юридическими лицами несут ответственность органы и должностные лица МСУ в соответствии с законом. Но Закон не определил конкретных оснований для утраты доверия, процедурных правил и пр. Он отнёс порядок и условия ответственности органов МСУ в результате утраты доверия к предметам регулирования уставов МО. Муниципальными образованиями это положение, в большинстве своём, не было регламентировано. Во многом такое положение объясняется бытующим в научных кругах мнением, что «…ответственность в результате утраты доверия устанавливалась в отношении выборных органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления – субъектов, которые получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения и осуществление властных полномочий. А потому избиратели на очередных выборах решат – избирать или не избирать в вновь, депутата, выборное должностное лицо». Подробнее см.:
Подробнее см.:
По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева «…федеральный законодатель не даёт конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержание этих принципов» //
Конституция устанавливает, что в совместном вèдении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации <…> местного самоуправления.