El sistema juridico. Marcial Rubio
de los sistemas federales, en los que dicho poder está compartido por órganos de gobierno distintos; es representativo porque los gobernantes deben ser elegidos por el pueblo y actúan en su representación, lo que tiene que ver con los elementos democráticos vistos anteriormente; y es descentralizado porque se considera que las distintas regiones del país, dentro del gobierno unitario, deben tener una participación importante en la toma de decisiones sobre qué y cómo hacer en sus respectivos territorios y en beneficio de su población.
En otras normas también hay un principio general de consolidación peruana. Se manifiesta, por ejemplo, en la obligación del Estado de preservar las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país y de promover la integración nacional. También en el reconocimiento de ciertos derechos como el de expresarse en su idioma nativo a quienes tienen uno distinto al español y, en general, en la importancia que se da a la educación plural e integradora de nuestro ser nacional.
Finalmente, en este somero recuento destacan los deberes primordiales del Estado, entre los que se encuentran: defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y promover el bienestar general basado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
2.2.3. Una evaluación de conjunto
Es significativo el desarrollo que en el nivel declarativo tiene nuestro régimen constitucional sobre el contenido político del Estado. Al mismo tiempo, una visión desapasionada de nuestra realidad puede demostrar hasta qué punto existe efectivamente una discrepancia entre lo declarado y los hechos verificables.
Sin embargo, desde el punto de vista del Estado y del derecho, es importante subrayar que esta brecha tiene que ser superada y que los contenidos normativos van en el sentido correcto. Hacer que todo lo significativo de nuestro derecho en este tema se convierta en realidad es tarea imperativa. En cualquier caso, lo fundamental para quien trabaja en el derecho consiste en saber que el nuestro contiene un conjunto de principios sumamente favorables para la tarea de construcción del estado, la Nación y la sociedad.
2.3. El Estado peruano en su contenido orgánico
Hemos dicho que una parte esencial de la conceptualización del Estado es su elemento orgánico, entendiendo por tal el conjunto de organismos que lo configuran y que ejercen sus funciones.
Los aspectos orgánicos de los Estados variaron sustantivamente durante el siglo XX. Hasta la década de los setenta el aparato estatal creció y se diversificó considerablemente, pero posteriormente se ha producido un fenómeno de redimiensionamiento y reducción de su tamaño y funciones. Este proceso continúa y, al final, tiene que ver con la definición que de él tengamos.
En cualquier caso, para conocer al Estado peruano actual debemos reconocer los siguientes componentes: gobierno central, gobiernos regionales, gobiernos locales, distintos órganos constitucionales con funciones específicas, la administración pública y las empresas del Estado.
Cada uno de estos componentes tiene funciones diferentes y ejerce influencias distintas dentro del derecho. Para comprender cómo es nuestro sistema jurídico y cuáles son las jerarquías existentes entre sus diversas normas, resulta de primera importancia saber, cuando menos en términos generales, en qué consisten estos componentes y cuáles son sus relaciones. Daremos aquí una visión sintética y elemental del Estado. Un panorama más completo de todos los temas teóricos y normativos de esta problemática corresponde a los estudios de derecho constitucional general o teoría del Estado17 y a la extensa legislación existente.
2.3.1. El Gobierno Central
Los inicios del Estado liberal están marcados por la teoría de la separación de poderes esbozada por Montesquieu en base a la experiencia inglesa, enriquecida luego por la Constitución federal norteamericana y por la Revolución Francesa. En aquella época, los aspectos orgánicos del Estado eran más simples y reducidos que hoy. El Estado se limitaba a los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) y a un aparato burocrático muy pequeño.
Con posterioridad, el Estado fue asumiendo cada vez más funciones y estas fueron haciéndose más complicadas, produciéndose un vertiginoso crecimiento del aparato estatal, al tiempo que se desarrollaron niveles diversos dentro de su organización. Allí fue que se estableció una necesaria diferenciación y, entonces, los tres poderes clásicos pasaron a ser gobierno central —como órganos políticos y administrativos de nivel nacional—, por contraste con los órganos de gobierno local (por ejemplo los municipios) y regional.
Antes de pasar a la descripción de esta parte del Estado debemos hacer precisiones entre los términos poderes y funciones del Estado.
Desde el punto de vista funcional, los poderes son tres: la potestad o función legislativa, que es la de emitir las leyes del Estado; la potestad o función ejecutiva, que es la de conducir la política y la administración del Estado; y la potestad o función jurisdiccional, que es la de resolver, diciendo derecho, los conflictos que requieren solución jurídica.
Desde el punto de vista orgánico, los poderes también son tres: el órgano legislativo, el órgano ejecutivo y el órgano judicial.
Originalmente, la teoría de la separación de poderes supuso que a cada órgano debía corresponder la potestad respectiva, pero la evolución de estas instituciones llevó a que cada órgano realice preponderantemente una de ellas pero también asuma, eventualmente, algo de las otras dos.
Así, el órgano legislativo dicta leyes (potestad legislativa), pero también ve asuntos administrativos propios de la potestad ejecutiva (por ejemplo, todo lo referente a su organización interna y a los funcionarios que trabajan en él) y eventualmente asume funciones jurisdiccionales en ciertos Estados. Lo propio ocurre con el órgano judicial y, sobre todo el órgano ejecutivo, ha asumido en los últimos decenios tanto funciones inherentes a la potestad legislativa como a la jurisdiccional.
De esta manera, podemos decir que cada órgano realiza preferentemente su función respectiva, pero que no la realiza en exclusividad desde que todos, actualmente, comparten en menor grado las otras dos funciones de acuerdo a cada caso. Esto es importante porque, según veremos a lo largo de este capítulo y de todo el libro, el derecho peruano es un todo complejo de normas jurídicas que se originan en los diversos órganos y que cumplen funciones especiales, de acuerdo a una jerarquización interna que está regulada por dos variables: el órgano que produce la norma y la función según la cual la produce.
Un ejemplo nos permitirá aclarar esto: en principio, la primera norma en importancia después de la Constitución es la ley (producida por el Congreso, que es el nombre que tiene entre nosotros el órgano legislativo); y, en un nivel inferior a la ley, tenemos el decreto supremo, que es producido por el órgano ejecutivo en ejercicio de sus funciones propias.
Esto quiere decir que, para ser válida, la ley no debe contradecir a la Constitución; y que un decreto supremo, para ser válido, no debe contradecir ni a la Constitución ni a las leyes. Sin embargo, según la Constitución, a veces el Congreso puede delegar la potestad legislativa al órgano ejecutivo, en cuyo caso este produce decretos legislativos que, aunque dados por el órgano ejecutivo (por lo que en principio se ubicarían en el tercer rango), en realidad pertenecen al segundo (al de la Ley), porque el ejecutivo actúa en ejercicio de la potestad legislativa y no en ejercicio de la potestad ejecutiva (en base a la que dicta decretos supremos)18.
Por ello, al tratar materias jurídicas de relación entre el Estado y el derecho, debemos diferenciar con cuidado cuándo estamos utilizando la palabra poderes en sentido orgánico, y cuándo en sentido funcional. Para diferenciarlos, cuando nos refiramos al aspecto funcional hablaremos de la potestad, función o atribución legislativa, ejecutiva o jurisdiccional; y, cuando nos refiramos al aspecto orgánico, hablaremos de órgano o poder legislativo, ejecutivo o judicial. La aclaración vale porque en otras obras referidas a este tema, el lector podrá encontrar un uso terminológico distinto o indiferenciado y, a nuestro juicio, es indispensable hacer la distinción.
El Poder Legislativo
En el Perú el Poder Legislativo es el Congreso