Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
las personas con ingresos más elevados. La inequidad también existe entre regímenes. Las tasas de reemplazo en el RAIS son inferiores a su equivalente en el RPM. Esto hace que los trabajadores con las mismas carreras laborales y los mismos aportes tengan beneficios pensionales muy distintos dependiendo de si se jubilan en el RAIS o en el RPM. La persistencia de pensionados de regímenes especiales es otra causa de la regresividad del sistema. Los beneficios de esos regímenes hacen que estos sean más ventajosos que los del régimen general de pensiones, contribuyendo a la inequidad del sistema. Por último, el hecho de que las pensiones no estén gravadas y que el 99% de los pensionados se encuentre por encima de la mediana del ingreso mensual de un trabajador colombiano son factores que tampoco favorecen la equidad.
- En cuanto a la sostenibilidad del sistema hay varias consideraciones que tener en cuenta: (1) la complejidad del sistema y los mayores beneficios del RPM han propiciado un número importante de traslados de personas del RAIS hacia el RPM, con un impacto en las cuentas fiscales en el mediano plazo, a pesar de reducir las presiones sobre el presupuesto en el corto plazo; (2) en la cuestión pensional el activismo de las cortes y los jueces ha sido de tamaño mayúsculo e impacta de manera importante el equilibrio financiero del sistema.
- Colombia tiene el gasto en pensiones no contributivas y el tamaño del subsidio más bajo de la región. Si bien la cobertura del programa Colombia Mayor ha aumentado, el apoyo por persona bajó de más de $100.000 mensuales en 2008 a un promedio del orden de $65.000 mensuales, lo cual equivale a apenas el 5,2% del PIB per cápita. Las evaluaciones muestran que este programa ha tenido un efecto importante en pobreza. Los cálculos presentados en el capítulo correspondiente sugieren que el aumento de la cobertura y del tamaño del subsidio tienen un costo fiscal moderado.
- La cobertura de Colombia Mayor fue cercana a 1,5 millones de personas en 2016. Incluyendo los beneficiaros de ese régimen y los del sistema pensional, menos del 50% de la población mayor en Colombia recibe algún beneficio económico en la vejez mientras ese porcentaje es del 65% en promedio en América Latina.
- Además del programa Colombia Mayor, el esquema de beneficios económicos periódicos (BEPS), el cual inició operaciones en 2015, constituye una respuesta del Estado a la desarticulación entre el diseño del sistema general de pensiones, y la realidad del mercado laboral colombiano, caracterizado por altos niveles de informalidad y por remuneraciones inferiores a un salario mínimo para un porcentaje muy amplio de trabajadores. Aunque la cobertura del programa medida por el número de afiliados ha crecido, el número de personas que ahorran y los montos ahorrados en BEPS siguen siendo muy bajos. Teniendo en cuenta que el mecanismo pretende inducir ahorro voluntario para la vejez, este subsidio es reducido cuando se le compara con el beneficio tributario que reciben las personas de altos ingresos por “pensiones voluntarias”. Esta situación es más grave por cuanto se otorga solo sobre aportes iniciales y no sobre los saldos al momento de recibir la renta vitalicia.
Con base en el diagnóstico, la Comisión considera imperativo introducir una reforma importante al régimen pensional y al sistema general de protección económica para la vejez, conclusión que coincide con la de otros estudios recientes sobre el tema. La reforma que se adopte debe buscar dos objetivos centrales: (1) aumentar la cobertura del sistema de protección económica a la vejez, con énfasis particular en los segmentos de la población que no logran las condiciones para obtener una pensión en el sistema general de pensiones, (2) moderar la magnitud del gasto público en pensiones y corregir su regresividad.
Con este objetivo, la Comisión considera necesario actuar en seis frentes complementarios: (1) hacer ajustes en los parámetros del sistema general de pensiones; (2) reformar la arquitectura del sistema general de pensiones, de tal forma que el RPM y el RAIS dejen de ser alternativas entre las cuales se puede arbitrar y pasen a complementarse en el cumplimiento de los objetivos del sistema; (3) racionalizar los sistemas de pensiones y asignaciones de retiro de maestros y militares, respectivamente, que se encuentran por fuera del sistema general de pensiones; (4) ampliar el alcance de los mecanismos de apoyo económico a la vejez de carácter no contributivo (Colombia Mayor) y en el esquema de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), buscando profundizar su impacto contra la pobreza y generando incentivos que los hagan más compatibles con estímulos al ahorro y la formalización; (5) racionalizar y unificar la jurisprudencia sobre los asuntos relacionados con el régimen pensional y (6) avanzar en el proceso de formalización del mercado laboral.
Ajustes paramétricos
En relación con los ajustes paramétricos, la Comisión recomienda:
(1) Aumentar la edad de jubilación, vinculándola de manera sistemática y periódica (v. gr., cada cinco años) a parámetros demográficos;
(2) Utilizar el promedio del salario de toda la vida laboral o al menos el de los últimos veinte años (en vez de los últimos diez que se utiliza actualmente) para calcular el ingreso base de liquidación en el RPM, con el fin de reducir la magnitud de los subsidios y las inequidades que se generan contra las personas que tienen una senda de ingresos con menor crecimiento o incluso con decrecimiento a lo largo de la vida laboral;
(3) Aumentar los porcentajes de cotización a 18% para asegurar la sostenibilidad financiera del sistema;
(4) Reducir el tope existente actualmente para las pensiones del RPM que en este momento se ubica en 25 salarios mínimos, el cual resulta atípicamente elevado en cualquier comparación internacional;
(5) Establecer un gravamen a las pensiones altas.
Arquitectura del sistema
En cuanto a la arquitectura del sistema, la competencia entre dos regímenes con reglas y lógicas diferentes, como son el RPM y el RAIS, es atípica en el ámbito internacional y altamente inconveniente. Por ello, la Comisión considera que debe adelantarse de manera urgente una reforma que elimine el arbitraje entre los dos regímenes pensionales.
- Una primera opción de política para acabar los incentivos al arbitraje entre los dos regímenes es marchitar el RPM. En esta opción, que ha sido planteada con diferentes matices por la ANIF y Asofondos, las nuevas cotizaciones irían exclusivamente al régimen de capitalización individual y las pensiones de los pensionados actuales del RPM y de aquellos que tienen expectativas cercanas de pensión en ese régimen serían pagadas por Colpensiones con cargo a recursos del gobierno. Los nuevos cotizantes deberían ir al RAIS. Esta propuesta permite en el largo plazo la eliminación de buena parte de los subsidios implícitos del RPM. Sin embargo, para poder mantener el acceso a una pensión mínima de un salario mínimo en condiciones similares a las actuales, esta propuesta requiere el funcionamiento de un esquema de garantía de pensión mínima como el que actualmente se cubre con recursos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) conformado con 1,5 puntos porcentuales de los aportes de todos los cotizantes al RAIS. Las propuestas de la ANIF y Asofondos suponen la permanencia de ese fondo y de la garantía correspondiente, con lo cual, en el largo plazo, los subsidios del sistema se limitan a los que reciben esa garantía. En este esquema, Asofondos ha propuesto la creación de una entidad pública de administración de fondos de pensiones de capitalización individual que compita con los fondos privados en el RAIS.
- Con base en un trabajo en curso de Fedesarrollo, la Comisión presenta las siguientes consideraciones con respecto a las opciones de marchitamiento del RPM:
• La primera tiene que ver con el costo que conlleva en términos del flujo de caja del sistema pensional y, por consiguiente, del déficit fiscal del Gobierno Nacional. La propuesta implica que las pensiones reconocidas en el pasado y las que serán reconocidas en los próximos diez o quince años (dependiendo del período de transición que se estableciera) sean pagadas plenamente por el sector público sin los recursos que éste recibe actualmente de las cotizaciones al RPM.
• La segunda consideración tiene que ver con la magnitud del déficit futuro del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM). Si bien es claro que la opción de marchitamiento del RPM elimina los subsidios futuros para los afiliados de mayores ingresos, para aquellos que cotizan sobre ingresos de menos de tres salarios mínimos y tienen densidades de cotización relativamente bajas se mantienen subsidios importantes que generan un déficit significativo en el futuro. El FGPM asumiría