Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
Las grandes dificultades del sistema son de calidad y eficiencia de la educación y atención, que se ven reflejados en los indicadores de deserción, calidad de la educación en aula y desarrollo integral de la niñez. Gran parte de las estrategias de cualificación y aseguramiento de la calidad que se han implementado en el país en los últimos años se basa en ajustes a parámetros de carácter estructural como la infraestructura física y la relación de niños por adulto, etc. Sin embargo, existe evidencia que indica que este tipo de aspectos tiene poco efecto sobre el desarrollo integral de los niños atendidos, o que son una condición necesaria pero no suficiente para la atención efectiva.
- La financiación pública para los servicios EIAIPI sigue siendo limitada y se encuentra fragmentada entre distintas fuentes e instituciones.
- El liderazgo está compartido en la medida en que no es claro que existe una agencia rectora que lidere de manera explícita toda la gestión de la educación inicial de manera coordinada y articulada. El Ministerio de Educación Nacional (MEN) establece los lineamientos pero no regula los mecanismos que utiliza el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF) para evaluar y calificar la calidad de sus servicios. No obstante, es importante destacar los esfuerzos de coordinación a través de la creación de la Comisión Intersectorial de Primera Infancia (CIPI) adscrita a la Presidencia de la República.
- La ejecución se hace en las regiones en ausencia de mecanismos de seguimiento y control que garanticen estándares de calidad y los mecanismos para controlar y garantizar el cumplimiento de los estándares institucionales de la EIAIPI son mínimos.
- El sistema utilizado para monitorear y asegurar que las instituciones cumplan con los lineamientos básicos de la EIAIPI está fraccionado. El Sistema de Información para la Primera Infancia (SIPI) y los mecanismos de aseguramiento de calidad que se encuentran bajo la responsabilidad del MEN se enfocan únicamente en los servicios prestados a través del sistema escolar, y no están integrados con los sistemas del ICBF. No obstante, es de señalar el esfuerzo del Ministerio para unificar los distintos sistemas de información del sector y garantizar una mejor gestión para cada niño en los municipios, en el llamado Sistema de Seguimiento y Monitoreo Niño a Niño (SSNN).
Recomendaciones
- Garantizar con cargo a los recursos del Presupuesto la financiación del gasto para la EIAIPI y desligar dicha financiación de la evolución de cualquier impuesto, de manera que se evite su volatilidad y se posibilite la mejora en la cobertura y la calidad. Para profundizar la descentralización, éste sería uno de los sectores idóneos para priorizar y establecer un mecanismo de financiación más explícito aprovechando los recursos de las entidades territoriales. De hecho, las grandes ciudades del país ya contribuyen de manera significativa a la financiación de servicios a la primera infancia. Este es un sector en el que sería deseable incentivar a los municipios grandes a contribuir de manera más activa, de tal forma que los recursos nacionales gestionados por el ICBF se focalicen exclusivamente en zonas de menor capacidad institucional y financiera, zona rural y zona rural dispersa.
- Ofrecer más estructura curricular a los programas, así como capacitación, acompañamiento y desarrollo profesional continuo a los proveedores de los programas.
- Encargar al MEN la política de educación inicial, mientras que el ICBF se enfoque en las políticas de familia y la atención de los niños menores de tres años.
Educación básica y media:
Diagnóstico
- Resulta satisfactorio reconocer la prioridad que recibe este rubro dentro del gasto público. En las últimas décadas el gasto en educación básica y media ha aumentado, lo cual favorece la equidad en el agregado, a pesar de que subsisten diferencias regionales.
- Los aumentos en cobertura no han venido acompañados de mejoras en calidad, medida a través de los diferentes resultados en las pruebas estandarizadas. Se observa una leve mejoría en años recientes.
- En comparaciones internacionales, el gasto en educación como porcentaje del PIB en Colombia es algo inferior al del promedio de América Latina. Teniendo en cuenta el nivel de gasto per cápita en dólares (ajustado por PPA), Colombia mantiene un nivel de gasto en educación en primaria y secundaria bajo frente a países desarrollados y algunos países de la región. No obstante, si se tiene en cuenta el gasto por estudiante como porcentaje del PIB per cápita, Colombia exhibe un nivel de gasto consistente con el nivel de ingreso y desarrollo del país. Es decir, Colombia gasta en educación básica y media en línea con su nivel de desarrollo y sus posibilidades.
- Dado que una proporción importante del gasto en educación básica y media se financia con las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) que la Nación hace a las entidades territoriales, la Comisión hizo un análisis de las limitaciones en eficiencia y eficacia que muestra la distribución de estos recursos de acuerdo con lo señalado por la Ley 715 de 2001. Las principales conclusiones de este análisis son: (a) existe un elevado dirigismo, ausencia de incentivos y complejidad en la distribución de los recursos del SGP. Adicionalmente, las fórmulas de distribución cambiantes imprimen inestabilidad y baja predictibilidad de los recursos que recibirán las entidades territoriales y los colegios; (b) si bien el criterio de capitación es el adecuado desde el punto de vista de la política pública en educación, éste muestra grandes limitaciones en un entorno que se caracteriza por la ausencia de autonomía en la gestión de la planta docente por parte de las entidades territoriales y especialmente de los colegios, y por la baja movilidad de los docentes en el territorio; (c) la política de enganche y ascensos ha avanzado con el nuevo estatuto docente, aunque hay demoras en los concursos, y hay espacios de mejora en los mecanismos de evaluación del desempeño y su relación con los aumentos salariales; y (d) se observan bajos niveles de estandarización en la prestación del servicio, lo cual afecta negativamente la calidad.
- Existe una alta dispersión en la eficiencia con que las entidades territoriales gastan los recursos del SGP en educación debido a las diferencias en capacidad institucional.
- Algunos programas, como el de Jornada Única y el Programa de Alimentación Escolar (PAE), por su fuerte impacto fiscal, requieren una revisión de las metas, de la focalización y ejecución, dados los recursos disponibles del sistema. En el caso de la jornada única, si el programa se adopta en todo el país sin hacer ningún tipo de priorización y el costo adicional de nómina del programa se financia con recursos del SGP, cada vez serán menores los recursos que el Sistema General de Participaciones puede destinar para mejoramiento de la calidad en otros frentes eventualmente más eficaces. Por su parte, el PAE, a pesar de haberse trasladado al MEN, sigue mostrando falencias de ejecución, coordinación y calidad.
- Los sistemas de información, seguimiento al desempeño en materia de cobertura y calidad y rendición de cuentas no cuentan con información de calidad y no están integrados, de manera que no permiten un seguimiento óptimo de los avances y necesidades de ajuste de los diferentes programas.
Recomendaciones
- El país debe moverse hacia una distribución basada en capitación por niño, lo cual permite más eficiencia y equidad. Para ello hay que introducir mayor flexibilidad, especialmente en relación con la gestión de la nómina, traslados entre colegios y municipios y evaluaciones de desempeño, que permitan llegar a este objetivo. Las recomendaciones que se formulan a continuación se refieren en su mayoría a aquellas que pueden adoptarse en la transición, mientras esa flexibilidad se materializa.
- La Comisión recomienda introducir una reforma a la Ley 715 de 2001 con el fin de hacer más eficiente la distribución de los recursos y lograr mayor eficacia. Para ello, la Comisión recomienda que el Gobierno: (1) reconozca el descalce entre los costos reales de la nómina docente y la asignación que resulta de un pago de capitación por niño, y asigne cada año de manera directa a cada ETC la porción de los recursos del SGP necesaria para pagar los costos de la nómina; (2) reordene, trabajando con las ETC, la prestación del servicio en cada territorio con miras a conseguir en los próximos diez años la estandarización de las plantas docentes y administrativas de los colegios, por categorías de ruralidad y tamaño de municipio; y (3) elimine las bolsas de “calidad” y “gratuidad”. Todos los recursos