Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
el déficit fiscal.
• El esquema de financiación del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) puede ser regresivo en términos de la distribución del ingreso en la medida en que todos los cotizantes del RAIS (incluyendo aquellos que por su informalidad recurrente tienen bajas densidades de cotización) deben aportar al Fondo aunque posteriormente no cumplan con los requisitos mínimos requeridos para beneficiarse de él. Se trata en este sentido de un fondo que se alimenta de un impuesto implícito sobre las cotizaciones de los trabajadores al sistema pensional y que beneficia exclusivamente a los que cotizan al menos 1150 semanas.
- Otra opción que ha sido propuesta es avanzar en la construcción de un sistema multipolar con un pilar básico administrado por una entidad pública. Específicamente, se plantea que los trabajadores coticen por un salario mínimo al RPM administrado por Colpensiones y a un sistema de capitalización individual por el excedente de salario con respecto a un salario mínimo. Las pensiones a su vez estarían compuestas por dos partes. Por un lado, una pensión otorgada por parte de Colpensiones en contraprestación a los aportes al RPM. Por el otro, una renta vitalicia adquirida con los recursos aportados al régimen de capitalización individual. Si bien en el caso del sistema de capitalización individual no existen subsidios, en el caso de la pensión otorgada por el RPM hay necesariamente un subsidio en la medida en que se mantenga (tal como establece la Constitución) que la pensión mínima sea igual a un salario mínimo. Esto implica que para los cotizantes a este régimen se podrían dar tasas de reemplazo de hasta el 100%, tal como sucede hoy en día.
• Una propuesta planteada en el 2015 por el Ministerio de Trabajo consistía en que Colpensiones otorgara una tasa de reemplazo del 100% a todos los cotizantes de un salario mínimo, con lo cual estaría dando un subsidio igual para todos, a diferencia de lo que sucede actualmente, cuando el subsidio implícito de Colpensiones es mayor para quienes han aportado más, que típicamente son las personas de mayores ingresos.
• Una alternativa a lo anterior que se plantea en un trabajo en curso de Fedesarrollo es que Colpensiones otorgue un subsidio decreciente en la medida en que sea mayor el ahorro total de los afiliados al sistema (incluido el canalizado a través de las cuentas de capitalización individual). Esta propuesta tendría menores costos fiscales de largo plazo y podría a la vez estimular los aportes de una mejor manera de lo que sucede hoy con la garantía de pensión mínima.
• Cálculos preliminares de Fedesarrollo con apoyo del modelo de pensiones del Departamento Nacional de Planeación sobre el impacto de la propuesta de un pilar público de RPM complementario del de capitalización individual sugieren que su impacto fiscal de largo plazo sobre el stock del pasivo pensional es similar al que tendría la propuesta de marchitamiento del RPM (incluido el impacto que se pudiera generar en esta última a través del FGPM). El impacto sobre el flujo de caja del RPM y por tanto sobre el déficit fiscal del Gobierno Nacional es sin embargo diferente. Se estima que el déficit fiscal se reduciría en montos entre el 0,5% y el 1% del PIB de manera inmediata y durante cerca de cuarenta años con respecto al panorama sin reforma. Si esta reforma se combina con cambios paramétricos como los discutidos en la subsección anterior, el ahorro en flujo de caja y la reducción podría ubicarse entre el 1% y el 2% del PIB durante un período de varias décadas a partir de su implementación. Debe tenerse en cuenta que las proyecciones realizadas muestran un déficit nuevamente creciente en la segunda mitad del presente siglo, el cual refleja el envejecimiento de la población y el hecho de que el RPM seguiría otorgando subsidios, aunque mucho menores a los actuales. Si se acogiera la propuesta de un aporte decreciente del RPM a medida que las personas tienen mayor renta vitalicia del régimen de capitalización individual, ese impacto negativo en el largo plazo sería más moderado.
- La Comisión considera que los cálculos y estimativos correspondientes a los escenarios alternativos de reforma descritos en los párrafos anteriores deben ser cuidadosamente revisados y evaluados por el gobierno para poder avanzar en la reforma más conveniente.
Regímenes especiales
En cuanto a los regímenes especiales, las recomendaciones de la Comisión van en la siguiente dirección:
- Para el caso de los maestros la edad de jubilación es actualmente de 57 años tanto para hombres como para mujeres, la Comisión considera que la diferencia en relación con la edad de jubilación del régimen general de pensiones debe eliminarse. Además, la administración de los pasivos pensionales de los maestros debería pasarse del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (Fomag) a Colpensiones.
- En lo que se refiere a las Fuerzas Armadas, la asignación de retiro se obtiene sin consideración a la edad con tiempo de servicio de 20 años en caso de retiro forzoso y de 25 años por retiro voluntario. Las cotizaciones equivalen a solo el 5% a cargo de los miembros de las Fuerzas Armadas por cuanto el gobierno no hace aportes diferentes a cubrir el faltante para el pago de las asignaciones de retiro, que se calculan con una tasa de reemplazo que oscila entre el 50% y el 95% sobre sueldo básico más “haberes”. Aunque consideraciones del sector pueden justificar diferencias con respecto al régimen general, la Comisión considera que hay un margen importante para racionalizar estos beneficios especiales y para que las cotizaciones reflejen de manera más transparente los gastos futuros en que se incurre con esos beneficios.
Colombia Mayor y BEPS
- La Comisión considera positivo el proceso de ampliación del programa Colombia Mayor para la población vulnerable que no cumple con las condiciones de acceso al sistema pensional. El costo fiscal de este programa podría superar la capacidad del Fondo de Solidaridad Pensional con el cual se alimenta, pero no es elevado si se tiene en cuenta su impacto social.
- El esquema de BEPS constituye un instrumento valioso para la cobertura del sistema de protección económica a la vejez y generar incentivos al ahorro. Sin embargo, los alcances actuales del programa son marginales y la Comisión recomienda una revisión integral del esquema con el propósito de incrementar su eficacia.
Decisiones judiciales y régimen pensional
- La Comisión recomienda la unificación de decisiones jurisprudenciales alrededor del sistema pensional en temas que generan grandes costos al erario como en el caso de las condiciones para traslados entre regímenes, las condiciones para la asignación de pensiones sustitutivas y de pensiones por invalidez, y las múltiples vías de escape que mediante tutelas y decisiones judiciales se han generado en los sistemas de transición para eludir las sanas restricciones impuestas a los regímenes especiales que desaparecieron con el Acto Legislativo de 2005, entre otros.
Formalización del mercado laboral
- La formalización del mercado laboral y la generación de más trabajo formal constituye el mecanismo más eficaz para incrementar las cotizaciones y la cobertura del Sistema General de Pensiones. Un ejemplo para ese diálogo es el que tuvo lugar en España a mediados de la década de los noventa, cuyos resultados se conocen como el “Pacto de Toledo”.
El gasto público en educación
Capítulo 8
En este capítulo la Comisión analizó los principales aspectos del gasto público en educación inicial y atención a la primera infancia, el gasto en educación básica y media, y el gasto en educación superior. Con base en este análisis, algunas de las recomendaciones son de carácter transversal y otras específicas al gasto en cada uno de los niveles de educación.
Educación inicial y atención integral a la primera infancia
Diagnóstico
- La Educación Inicial y Atención Integral a la Primera Infancia (EIAIPI) es fundamental en la medida en que los beneficios privados y sociales resultan ser más altos entre más temprano se invierta en las personas. Dados sus impactos sobre el desempeño individual integral y su contribución a la equidad social, ha sido creciente la importancia que la política pública en Colombia ha concedido al Programa de Educación Inicial de Atención Integral de la Primera Infancia (EIAIPI). En cuanto a los resultados del Programa, la Comisión identifica que:
• A pesar de los esfuerzos en cobertura, el acceso a la educación inicial y atención