Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
afecta la efectividad del gasto no solo porque dificulta su seguimiento y evaluación sino también porque requiere mayor capacidad operativa y de gestión por parte de los agentes del Estado que la que usualmente se tiene.
- Integrar los programas que involucran subsidios con el mismo objetivo en cabeza de una sola entidad con el fin de evitar duplicidades y facilitar la trazabilidad del gasto y la evaluación de los programas.
- Revisar y unificar los mecanismos de focalización con un mecanismo único de manera que cumpla con al menos dos de los principios de diseño que sugieren las buenas prácticas internacionales: (1) identificación del nivel de pobreza de los hogares a través de la respuesta a encuestas de medios de vida por autoselección (es decir, no universales sino solo para aquellos que deseen ser calificados); y (2) elegibilidad para ser objeto de los subsidios que el Estado dirige a personas y hogares por un período finito de tiempo pero renovable. El nuevo mecanismo debe además establecer los puntajes para ubicar a los hogares en máximo cuatro categorías según su nivel de pobreza (miseria, pobreza extrema, pobreza, y vulnerabilidad a la pobreza), de modo que se estandarice el puntaje que hace elegibles a los beneficiarios potenciales.
Información
- Organizar la manera en que se contabiliza el gasto de modo que (1) sea sencilla la identificación del gasto que se destina a subsidios en las cuentas públicas; (2) las entidades ejecutoras, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación lleven las cuentas de la misma forma y sus números coincidan. Esto sería consistente con lo que se recomienda en el capítulo II de presupuesto.
- Desarrollar un sistema de registro administrativo que permita conocer el monto de subsidio que recibe periódicamente cada beneficiario (individuo o empresa), total y por programa. Esto tendrá la bondad adicional de permitir con facilidad conocer el número de beneficiarios de cada programa. Debe desarrollarse al menos para el orden nacional, pero idealmente tendría que incluir los subsidios que se entregan por intermedio de los gobiernos subnacionales.
- Si el proyecto de ley 186 de 2016 sigue su curso, se recomienda atender las inquietudes mencionadas en la parte final de la sección de diagnóstico de este capítulo.
El gasto en defensa y seguridad
Capítulo 10
Los principales elementos del diagnóstico realizado por la Comisión sobre el gasto en defensa son los siguientes:
- El gasto del sector presentó una tendencia creciente entre 2002 y 2009, cuando pasó del 3% al 4,1% del PIB. A partir de ese año se observa una tendencia a la baja, hasta el 3,4% del PIB en 2016.
- El gasto militar y de policía de Colombia es relativamente alto en comparación con otros países de América Latina, pero no es excesivo entre países que enfrentan amenazas internas de diverso tipo.
- El gasto en defensa presenta una elevada inflexibilidad por varios factores: (1) el 66% del total de gastos se concentra en el pago de salarios y pensiones o asignaciones de retiro; (2) quienes ingresan al escalafón militar, a menos de que se retiren voluntariamente, tienen garantizado un tiempo de servicio de veinte años; (3) dada la mutación de los retos que enfrenta Colombia, se hace necesario tener presencia de personal uniformado para el control de todas las áreas del país, y en el caso de las pensiones y asignaciones de retiro, se trata de derechos adquiridos que el sector tiene que asumir y que son gastos causados desde el momento que se decidió incorporar el personal.
- El sector presenta presiones de recursos adicionales principalmente por dos factores: (1) el elevado monto de las sentencias y conciliaciones y (2) el mantenimiento de los equipos. Un mantenimiento débil no solo pone en riesgo las operaciones militares y policiales, sino que se convierte en una presión de costo mayor en el futuro.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión hace las siguientes recomendaciones:
- Recomponer el gasto del sector en línea con las necesidades actuales del país, reconociendo que en el corto y mediano plazo no se ve posible una reducción del gasto militar. El Acuerdo de Paz con las FARC conlleva el compromiso del Estado de garantizar la seguridad en todo el territorio y, en particular, en las zonas que estaban en conflicto, con énfasis en la fuerza policial. La consolidación de la paz requiere las Fuerzas Armadas para la lucha contra el narcotráfico y la minería ilegal, así como para la seguridad fronteriza y la seguridad ciudadana.
- Para mejorar la eficiencia global del gasto militar y de policía, se debe avanzar en: (1) planificar la inversión de manera que refleje el ciclo de vida de los equipos y adquisiciones militares y policiales, (2) adoptar sistemas y procedimientos de negociación de precios para las adquisiciones y contrataciones, tramitándolas en la medida de lo posible a través de Colombia Compra Eficiente, y (3) contar con mejores sistemas de información para el control y seguimiento, de manera que sea más eficiente la gestión de proveedores y la gestión de la demanda.
- La fuerza pública requiere condiciones de remuneración acordes con su dignidad y labor, pero también con las restricciones fiscales que enfrenta el país. En este sentido se propone: (1) simplificar y hacer más transparentes los sistemas de remuneración de todos los miembros, (2) diseñar una estrategia de mediano y largo plazo sobre las capacidades requeridas en las distintas Fuerzas, teniendo en cuenta la creciente necesidad de enfocar sus actividades en el uso de tecnologías e identificación de riesgos, (3) revisar los sistemas de pensiones y asignaciones de retiro en el espíritu del sistema general de pensiones, sin perjuicio de la necesidad de reconocer las condiciones especiales de las Fuerzas Armadas y sus miembros, y (4) revisar el sistema de salud que aplica para familiares de los miembros de las distintas fuerzas. Si bien es clara la pertinencia de un sistema de salud especial para los soldados y policías, la cobertura para los familiares de estos debería hacerse a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Dado que el resumen ejecutivo que la propia comisión elaboró sobre el panorama del gasto público en Colombia es completo y abarca prácticamente todos los tópicos, hemos juzgado apropiado transcribirlo en su integridad.
Ingresos fiscales
SECCIÓN PRIMERA EVOLUCIÓN FISCAL DE COLOMBIA
I. ESTRUCTURA FISCAL DE LA COLONIA
El sistema tributario aplicado por España a sus colonias, si bien tuvo una fisonomía extraída de la fiscalidad vigente en dicho país, tuvo también muchas características propias del derecho indiano. En América no se dio una mera transposición de lo existente en la península. Las características principales de la estructura fiscal de la Colonia se pueden sintetizar de la siguiente manera.
1.º. Una estructura fiscal destinada a extraer el máximo de riqueza de América, con poca o quizás ninguna consideración en lo relacionado con el desarrollo económico. Los impuestos se diseñaron con el propósito de que rindieran el máximo, independientemente de cuál era su aporte al desarrollo económico.
2.º. Las colonias tuvieron un rendimiento fiscal neto hacia la metrópoli más alto en los comienzos del período colonial que al final de este. Los historiadores coinciden en señalar que fue durante el siglo XVI cuando América remitió a España la mayor proporción de sus ingresos fiscales. Posteriormente los gastos militares y burocráticos en que incurrieran los virreinatos consumieron la mayor parte de lo recaudado en las colonias.
El historiador C. H. Haring ha escrito lo siguiente: “La proporción de los ingresos recibidos por el tesoro en América que fue embarcado para España fue mayor en el primer cuarto del siglo XVI que después […] hacia el final de la centuria siguiente, cuando los gastos militares de los virreinatos eran altos, los gastos en América representaban 80% o más de los ingresos”1.
El virrey Ezpeleta, en la memoria que dejó a su sucesor,