Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
Lo anterior requiere facultar al Gobierno en el Estatuto Orgánico de Presupuesto para que pueda actuar sobre las rentas de destinación específica y los gastos determinados por leyes a través de la ley del Plan Nacional de Desarrollo.
- Unificar el proceso presupuestal de funcionamiento e inversión en una sola entidad.
- Introducir una reforma al Sistema General de Regalías (SGR) tendiente a (1) eliminar las inflexibilidades provenientes de los porcentajes de destinación específica establecidos en las normas constitucionales; (2) integrar sus recursos con los de la Nación y los de las entidades territoriales en un sistema conjunto de planeación, programación y ejecución del gasto de inversión con impacto en las regiones; (3) permitir que los recursos de las regalías puedan financiar pagos de deudas territoriales referentes, entre otros asuntos, a salud, pensiones y fallos judiciales adversos; (4) revisar los porcentajes de regalías que reciben los municipios productores, cuyo bajo nivel ha eliminado el incentivo para el apoyo local a proyectos mineros y petroleros; y (5) establecer normas que incentiven la financiación de proyectos significativos y que impidan la atomización de los recursos.
- Al igual que lo que sucede en otros países, crear un Consejo Fiscal consultivo, independiente del Gobierno y de los grupos políticos, altamente técnico, que analice y cuantifique los costos de iniciativas de gasto contenidas en los proyectos de ley y las demandas en estudio de las cortes y de los jueces, y dé cuenta de ello a la sociedad. Este Consejo también estaría encargado de hacer un juicio y seguimiento crítico del MFMP y de la política fiscal y presupuestal. Se recomienda estudiar la posibilidad de que este Consejo sirva como Secretaría Técnica del Comité de Regla Fiscal. Adicionalmente, se propone que se cree en la Corte Constitucional un equipo económico que analice el impacto sobre las finanzas públicas que las decisiones de las cortes puedan tener.
- Recuperar el papel estratégico del Plan Nacional de Desarrollo. Este Plan debe concentrarse en los temas centrales y eliminar la posibilidad de incluir cambios o sustentos de ley sobre temas que no mantengan unidad de materia con sus prioridades y objetivos. En este contexto, se debe fortalecer la capacidad de planeación y programación del Departamento Nacional de Planeación (DNP).
- Todos los proyectos de inversión deben ser evaluados con criterios técnicos antes de su inclusión en el presupuesto. En el caso de las partidas regionales del presupuesto, deben ser discutidas ampliamente con todos los miembros regionales de las bancadas y debe hacerse amplia publicidad y difusión de ellas.
- Debe introducirse flexibilidad para que los ejecutores puedan reasignar el presupuesto entre partidas específicas y a través del tiempo. Ello reducirá los incentivos hoy existentes a crear mecanismos que escapan al proceso presupuestal, tales como patrimonios autónomos, fondos especiales y fondos nutridos con recursos parafiscales. Sin perjuicio de lo anterior, se debe obligar a que los recursos manejados a través de ese tipo de mecanismos reporten la información en los mismos términos y condiciones en que lo exige el sistema presupuestal. Así mismo, la adquisición de bienes y servicios realizada mediante esos mecanismos debe cumplir los criterios de transparencia del sistema general de contratación y compras públicas.
- Reconociendo la contribución de la figura de vigencias futuras para poder involucrar al país en proyectos con tiempos largos de maduración, se recomienda establecer por ley límites normativos a su monto para acotar la capacidad del gobierno de introducir por esta vía inflexibilidades en presupuestos futuros.
El empleo público
Capítulo 3
En el análisis del empleo público en Colombia, la Comisión identifica tres grandes tipos de limitaciones: (1) serias dificultades para medir el tamaño y las características del empleo público y su costo, (2) debilidades institucionales y funcionales de los distintos sistemas de la carrera administrativa pública y (3) problemas asociados con la gestión del recurso humano y la rigidez legal de las relaciones laborales en el sector público, en especial en lo relacionado con decisiones de retiro del servicio por parte del empleador.
Las dificultades para identificar el tamaño del empleo público y su costo se asocian con las limitaciones de información e incoherencia en ella que llevan a estimar la proporción del empleo público en el total de empleo entre el 4% y el 5,3%, porcentajes bajos en comparaciones internacionales. Estas cifras podrían estar afectadas porque una parte importante de los trabajadores del sector público está vinculada mediante contratos de prestación de servicios y contratación directa en rubros que se clasifican como transferencias o inversión para eludir las restricciones al gasto de funcionamiento establecidas en la Ley 617 de 2000. Esto significa que la política pública de empleo no se hace sobre cifras actualizadas y validadas.
En cuanto a la carrera administrativa, se identifican problemas relacionados con:
(1) La débil aplicación del principio de mérito. Un porcentaje importante de empleados públicos está contratado mediante encargo o nombramiento provisional. A pesar de la larga tradición de regulación de la carrera administrativa, los concursos son escasos, costosos, confusos y poco transparentes, y a ellos puede acceder un amplio y diverso universo de candidatos, sin que los mecanismos aseguren que a los cargos lleguen los más capacitados y con los valores y principios que requiere el servicio público. A esto se suma que los concursos son de ingreso y no de promoción o ascenso, lo cual afecta la noción integral del sistema de carrera, y que no hay mecanismos efectivos de evaluación de desempeño y promoción y estímulos con base en ella. De esta manera, la carrera administrativa se percibe como un sistema de empleo público de difícil salida, porque en la medida en que la estructura del empleo tiende a tornarse rígida, las personas que ingresan carecen de motivación frente a opciones de mejoramiento profesional y personal a través del ascenso.
(2) Aunque constitucional y legalmente hay claridad en las competencias que corresponden a la Comisión Nacional de Servicio Civil (CNSC) y el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), faltan mecanismos de trabajo conjunto y coordinación entre las dos entidades, lo cual se percibe como si existiera una doble institucionalidad que genera una especie de “choque de trenes” entre las dos instituciones.
La buena gestión del recurso humano es difícil debido a que muchos empleos de carrera se encuentran provistos de forma provisional y para realizar trabajos permanentes se utilizan supernumerarios, plantas temporales, contratistas de prestación de servicios y contratos de personal a través de terceros. A ello se suma una escala salarial con un número excesivo de grados y con escasa diferencia en salario entre un nivel y otro, en un contexto de elevados costos de los concursos. Este esquema estimula la proliferación de encargos en provisionalidad, lo cual reduce los incentivos y hace poco transparente la estructura de las nóminas de funcionarios. Por otra parte, los cálculos para Colombia muestran una baja asignación de recursos para bienestar y capacitación.
Con base en el análisis realizado, la Comisión hace varias recomendaciones al respecto:
- Implementar un sistema integrado de información del empleo público para funcionarios permanentes de las plantas, plantas temporales, supernumerarios y contratistas en el DAFP.
- Modificar la estructura institucional del sistema de administración del empleo.
• Revisar la institucionalidad relacionada con la administración y vigilancia de la carrera administrativa. En ese sentido, se recomienda hacer más exigente el perfil y el mecanismo de selección de los comisionados de la CNSC (en particular, incluir mayores exigencias de experiencia relacionada en el nivel directivo y gerencial, además de labor académica y producción de conocimiento). Así mismo, se recomienda considerar la posibilidad de que las funciones de administración de la carrera en lo relacionado con la realización de los concursos la ejerza el CNSC sólo ante riesgos de corrupción o falta de objetividad en las decisiones de aquellos a quienes se le asignen, de tal forma que sus funciones sean exclusivamente de regulación, inspección y vigilancia de la carrera administrativa, similar al funcionamiento institucional de otras comisiones del servicio público del ámbito internacional. Esto implica que la CNSC deje de ser la entidad responsable de los concursos y que su financiamiento no dependa de estos.
• En este esquema, la administración de la