Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
y otras normas concordantes relacionadas con el [E]stado social de derecho y los derechos sociales en ejercicio de la función redistributiva del Estado.
X. DIFERENCIA ENTRE SUBSIDIOS Y AUXILIOS
Vale la pena también distinguir entre los auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado que están claramente prohibidos a partir de la Constitución de 1991 por el artículo 355 de la Carta, que claramente establece que “Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado […]”, y los subsidios propiamente dichos.
Los auxilios o donaciones fueron prohibidos por el constituyente del 91 puesto que se juzgó inapropiado que se destinaran recursos públicos para otorgar a privados auxilios o donaciones que no tenían una clara vinculación con el cumplimiento de las funciones constitucionales del Estado. En cambio, cuando hablamos de subsidios nos estamos refiriendo al cumplimiento de funciones estatales y muy especialmente al desarrollo del principio de la solidaridad.
XI. INFORME DE LA COMISIÓN DEL GASTO Y LA INVERSIÓN PÚBLICA, 2017
Como se ha indicado en otra parte de este libro, históricamente los tratados de Hacienda Pública han acostumbrado otorgar mayor importancia a los aspectos de ingresos que a los de gastos públicos.
El péndulo del interés académico está cambiando. Hoy en día es igualmente o aún más importante el estudio del gasto que el del ingreso. La capacidad de la Hacienda Pública para obrar como palanca redistributiva se alcanza mejorando la focalización y la eficiencia del gasto público.
En el año 2017 se convocó una misión de especialistas que tuvo como propósito mirar diversos aspectos sobre cómo mejorar la eficiencia del gasto público en Colombia33.
Se ha juzgado entonces útil transcribir integralmente a continuación las principales conclusiones a que llegó esta comisión. Algunos de los temas están tratados en otros lugares de este libro, pero mirados en conjunto permiten ver el telón de fondo de la inmensa y compleja problemática que rodea la asignación del gasto público en Colombia.
En febrero 28 de 2017 se creó la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, de acuerdo con lo señalado en el artículo 361 de la Ley 1819 de 2016 y mediante el Decreto 320 del Ministerio de Hacienda. La Comisión quedó conformada por nueve miembros ad honorem independientes y el director del Departamento Nacional de Planeación o su subdirector, y sería presidida por el ministro de Hacienda y Crédito Público o su subdirector.
De acuerdo con la normatividad atrás señalada, el propósito de la Comisión era el de revisar, entre otros, los programas de subsidios y de asistencia pública, los criterios de priorización de la inversión, las inflexibilidades presupuestales, las rentas de destinación específica y los efectos sobre la equidad y la eficiencia de las decisiones de gasto, con el objeto de proponer reformas orientadas a fortalecer la equidad, la inclusión productiva, la formalización y la convergencia del desarrollo entre zonas urbanas y rurales, la redistribución del ingreso, la eficiencia de la gestión pública y el fortalecimiento del Estado.
La Comisión tendría un plazo de diez meses a partir de su conformación para allegar al Gobierno Nacional un documento con sus principales análisis y recomendaciones.
Al culminar estos diez meses de trabajo, la Comisión presenta su informe al ministro de Hacienda en un escenario en el que el país enfrenta grandes retos en materia económica y fiscal.
La abrupta reducción de los precios internacionales del petróleo y de otros bienes básicos golpeó de manera importante el crecimiento económico, los ingresos externos y los del Gobierno. Los ingresos del Gobierno Nacional central se redujeron el 3,3% del PIB (aproximadamente $24 billones) entre 2013 y 2016, lo cual ha significado ajustes tanto del lado de los ingresos, mediante las reformas tributarias de 2014 y 2016, como de los gastos, particularmente los de inversión, con el fin de cumplir con los requerimientos de déficit total estructural de la regla fiscal. A pesar de estos esfuerzos de ajuste, los niveles de deuda/PIB se han impactado por el aumento en los niveles de déficit efectivo y la devaluación observada en los últimos cuatro años.
Lo anterior indica que el panorama fiscal no está despejado, dado el objetivo de la regla fiscal de llegar a un déficit total estructural de 1% del PIB en 2022, lo cual implica producir ajustes por el lado de los gastos o ingresos.
Aunque en el lado de los ingresos el Congreso aprobó dos reformas tributarias, una en 2014 y otra en 2016, los diferentes cálculos indican que el efecto en recaudo generado por esta última se diluye en el tiempo como consecuencia de la reducción en la tarifa de impuesto de renta corporativa del 40% actual (incluida la sobretasa) a 33% en 2019. La Comisión considera que las proyecciones del gobierno consignadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2017, que muestran un aumento persistente en el recaudo, dependen en forma crítica de los ingresos provenientes de la formalización de la economía y los esfuerzos de gestión de la DIAN.
En un escenario de recaudo menos optimista, la disminución de los gastos tendría también que ser más fuerte frente a la senda proyectada por el Gobierno, la cual es de gran magnitud (reducción del 1,2% del PIB entre 2017 y 2020). Al respecto, la Comisión considera que una trayectoria fuertemente decreciente de los gastos de funcionamiento y de inversión como porcentaje del PIB, como la planteada por el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), puede tener serias repercusiones sobre el crecimiento económico y sobre las condiciones de la población más vulnerable al exigir eventualmente recortes en los programas sociales. Estas repercusiones serían aún más graves en un escenario de ingresos menos optimista. Adicionalmente, una reducción de la relación gasto/PIB mayor que la proyectada en el MFMP resultaría muy difícil de alcanzar en la práctica, dada la elevada inflexibilidad del gasto público en Colombia, que se ilustrará a lo largo de este informe.
En este contexto, la Comisión se enfocó en determinar posibles ganancias en eficiencia, eficacia y equidad del gasto en los recursos actualmente disponibles, en los diferentes sectores y procesos analizados. Como se verá, existe evidencia de que el gasto público en Colombia puede mejorar en eficiencia y eficacia en cuanto a lograr los resultados deseados y, además, no contribuye lo suficiente a una mejor distribución del ingreso. De adoptarse las recomendaciones en materia de eficiencia y focalización, se lograrían mejores resultados tanto económicos como sociales con los recursos hoy disponibles y se imprimiría una mayor sostenibilidad al gasto público a mediano plazo.
Si bien su mandato no incluyó el estudio de los ingresos, tema que fue abordado en profundidad por la Comisión para la Equidad y Competitividad Tributaria, esta Comisión considera importante que el Gobierno evalúe de nuevo medidas para lograr un mayor recaudo y un sistema tributario más eficiente y equitativo. Esto deberá ser complementado por un esfuerzo propio significativo de las entidades territoriales –dado el potencial que existe–, y un uso más eficiente de los recursos del Sistema General de Regalías.
Debe resaltarse que todo el análisis y las recomendaciones de la Comisión se encuentran enmarcados en el principio de sostenibilidad fiscal, es decir las recomendaciones no pueden ser interpretadas como necesidad de aumento en los gastos, a no ser que haya un esfuerzo en ingresos.
Además de esta presentación y un resumen ejecutivo que contiene las principales recomendaciones de la Comisión, el reporte que se presenta al Gobierno contiene diez capítulos que sirvieron de soporte a aquellas. En los primeros cinco capítulos se abordan temas transversales como son las tendencias del gasto público en las últimas décadas y las perspectivas, dado el escenario económico y de ingresos previstos, las principales limitaciones del proceso presupuestal, del empleo público, del sistema de compras y contratación públicas y la carga que para el presupuesto representan los litigios contra el Estado con las respectivas recomendaciones en cada tema. En los siguientes cinco capítulos se abordan los temas sectoriales que a juicio de esta Comisión son de mayor impacto en materia de eficiencia y eficacia del gasto público. En esta parte