Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
aumento de la actividad económica sino que puede resultar por el contrario en inflación23.
Al hablar de las teorías keynesianas del gasto público es preciso, en síntesis, tener en claro dos premisas. En primer lugar, las teorías keynesianas no fueron planteadas en la dirección de que el gasto público sería financiado exclusivamente con crédito de emisión del Banco Central sino con ahorro que a través de operaciones de deuda de corto o de largo plazo realizaría el Gobierno para transferir ahorros que no estaban canalizándose hacia la inversión. Este es un esquema completamente diferente del que a menudo se ha aplicado en América Latina, en donde los déficit presupuestales que genera el exagerado gasto público se financian pura y simplemente con las litografías que manejan los bancos centrales, lo cual se ha constituido en un mecanismo de inflación, y en donde el gasto público, más que un factor anticíclico, como lo postulaba la teoría keynesiana, se ha vuelto un atizador de inflación.
En segundo lugar, hay que recordar que las teorías keynesianas fueron planteadas y propuestas para sacar a la economía de la tremenda recesión de los años treinta. No son por tanto teorías apropiadas para épocas de normalidad. Por eso hoy día han surgido teorías que cuestionan no tanto la justificación que en su época tuvieron las teorías del gasto público keynesianas, sino la conveniencia de aplicarlas como un mero instrumento de estímulo de demanda agregada en épocas de normalidad.
Si lo anterior es cierto, resulta fundamental en época de normalidad que el gasto público sea productivo y eficiente. En épocas normales, cuando la capacidad de gasto público del Estado es definitivamente limitada, se vuelve crucial que su gasto sea lo más productivo posible. No es lo mismo desde el punto de vista económico el gasto público en inversión que el gasto público en funcionamiento. No es lo mismo el gasto público en adquisición de armas que el gasto público en la construcción de puertos o de carreteras. Y no es lo mismo, obviamente, como factor redistributivo, el gasto público en educación o en salud que el gasto meramente burocrático. Por eso la calidad del gasto público y su composición se han convertido en puntos centrales en el análisis de la Hacienda Pública moderna.
Por supuesto es este uno de los temas que están sobre el tapete en este momento en Colombia. ¿Tenemos un nivel de gasto público exagerado? ¿Tenemos niveles de gasto público que no podremos cumplir sin desencadenar fuerzas inflacionarias? ¿O tenemos una composición de gasto público en términos absolutos razonable para la economía colombiana, pero ineficientemente invertido?
Las últimas reformas tributarias que han tenido lugar en Colombia han puesto el énfasis, sistemáticamente, en los recaudos y no en los gastos. La pregunta central que se ha formulado usualmente el legislador ordinario o extraordinario ha sido ¿cómo recaudar más? No se ha planteado con la importancia que merece la pregunta ¿cómo gastar mejor? La Misión de Finanzas Intergubernamentales, conocida como Misión Wiesner-Bird, y la Comisión del Gasto Público convocada por la administración Betancur insistieron en que el tema central, en adelante, debería ser el de la mejora en la eficiencia del gasto público y no tanto el de los recaudos.
VII. TENDENCIA DEL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA
La administración Betancur convocó en 1985 a una comisión de expertos que analizó en profundidad la problemática del gasto público en Colombia. Esta comisión presentó su informe final en 1986[24].
Hace algún tiempo hicimos la siguiente síntesis de las principales conclusiones a que llegó esta comisión sobre las grandes tendencias del gasto público en Colombia, que vale la pena transcribir puesto que el trabajo de dicha comisión constituye el ensayo más serio que se ha hecho hasta ahora en Colombia para presentar en su conjunto el tema del gasto público.
Quizás uno de los mayores méritos de la comisión encargada de estudiar el inmenso tema del gasto público en Colombia, que acaba de rendir hace pocas semanas su informe final, es el de haber tratado con claridad conceptual el tema del tamaño relativo del Estado y el de la eficiencia del gasto público.
La Comisión del Gasto Público constató, tal como lo había hecho hace algunos años la Misión de Finanzas Intergubernamentales, que el tamaño relativo del sector público colombiano no es exagerado cuando se le compara con otros países latinoamericanos. Por eso se afirma en el informe final de la comisión que “El crecimiento en el tamaño relativo del sector público es un fenómeno que se observa en el mundo en general. Si se calculara el promedio de la participación del consumo del Gobierno para todos los países, de seguro que se advertiría un aumento significativo a través del tiempo. Las cifras compiladas por el Banco Mundial apuntan en este sentido para todos los grupos de países, definidos según nivel de desarrollo. Al comparar la situación de Colombia con la de otros países latinoamericanos se concluye que el tamaño del Estado colombiano está muy cerca al promedio y dentro de la moda. Es decir, el caso de Colombia es típico, de tal suerte que su caracterización como un país relativamente estatizado no corresponde a la realidad”.
Pero lo típico no es necesariamente lo conveniente, agrega la Comisión del Gasto Público. El hecho de que el tamaño relativo del sector público colombiano no desborde los estándares que se observan en otros países no le resta gravedad a dos fenómenos que, en cierta manera, constituyen el hilo conductor del Informe de la comisión. El primero de ellos es la evidencia de que Colombia no ha escapado a lo que los hacendistas conocen como la “ley de Wagner”, o sea, un constante incremento en la importancia relativa del sector público en la actividad económica. Y el segundo, que la eficiencia del gasto público deja aún mucho que desear. La crisis de las finanzas públicas colombianas no radica pues en una macrocefalia del Estado, que no existe, sino en la aterradora ineficiencia del gasto público que se ejecuta y en la defectuosa financiación de este.
El primer fenómeno analizado por la comisión es el del permanente crecimiento del gasto público en las últimas décadas. La comisión elaboró diversos ejercicios estadísticos que ilustran con amplitud este fenómeno. Constató por ejemplo que “La participación del gasto público en su conjunto pasó del 8,8% del PIB en 1950 a 20,2% en 1983, es decir, la importancia del gasto público en la economía es hoy superior al doble de lo que era hace tres décadas y media”. Y la inversión pública, que representaba el 1.8% del PIB en 1950, pasó a representar un 8,7% en 1983. Dicho en otras palabras, cerca de la mitad del total de la inversión que registran las cuentas nacionales se originó en el sector público a comienzos de la década de los ochenta, mientras que a comienzos de los años cincuenta apenas un 11% de la formación interna bruta del capital se generó en el Gobierno y en las empresas públicas. Este es el reflejo de la explosión de entidades descentralizadas y de empresas públicas de todo género que tuvo lugar durante los años sesenta y, naturalmente, es también un fenómeno asociado a la crisis empresarial y financiera que afloró a partir de 1982.
Pero el tema del gasto público no solamente es analizado por la comisión en cuanto a su crecimiento cuantitativo. La comisión se detiene con especial cuidado en los aspectos relacionados con la eficiencia del gasto público. El gasto público está introduciendo elementos desestabilizadores en el manejo de las finanzas públicas colombianas, no tanto por su nivel absoluto como porque su calidad es deplorable. De allí que, aunque puede ser conveniente en determinados casos suprimir o fusionar institutos, y la comisión propone varios objetivos concretos en este campo, la tarea central de una reforma realmente seria y ambiciosa del gasto público debe tener como propósito central devolverle un mínimo de eficiencia al gasto público.
La comisión reconoce que la medición de la eficiencia del gasto público no es un ejercicio fácil. A diferencia del sector privado, en donde la rentabilidad sirve como guía bastante segura para establecer los niveles de eficiencia, en el sector público nos encontramos frente a la prestación de servicios públicos o de bienes colectivos cuya eficiencia no puede medirse con base en los criterios simples del sector privado. Una manera de medir la eficiencia del gasto público que desarrolla la comisión es la de calcular el valor agregado que genera un peso de inversión pública vs. el que genera un peso de inversión privada. Este ejercicio lo realizó la comisión para el período 1970-1983 encontrando para el sector público una rentabilidad