Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
de los ingresos, de los gastos, del presupuesto, del manejo del crédito público y de los aspectos fiscales de la descentralización, entre otros.
A mi modo de ver, entonces, en Latinoamérica, y muy especialmente en las escuelas de Derecho de Colombia, no resulta conveniente ni necesario compartimentalizar en disciplinas aisladas las que genéricamente podríamos clasificar en torno a la gestión financiera del Estado (tanto jurídicas como económicas).
Me parece que en una facultad de Derecho el curso de Hacienda Pública debe contener tanto una parte general dedicada a la explicación de cómo funciona económicamente el Estado (o sea la denominada en Europa “ciencia de las finanzas”) como el análisis propiamente jurídico de dicha gestión (o sea el “Derecho de la Hacienda Pública”).
Es conveniente que el estudiante de Derecho no solamente disponga de los fundamentos de cómo funciona el Estado desde el punto de vista económico, sino también desde los ángulos jurídicos. Se impone, pues, en la enseñanza de la Hacienda Pública, una sana simbiosis.
Pero además: los énfasis en el estudio de la Hacienda Pública han ido cambiando con el correr de los años, y es necesario por tanto que el pensum académico se ajuste a dichas transformaciones. La principal transformación, a mi entender, es el énfasis que hoy se le otorga al tema del gasto público.
Como puede verse en el siguiente cuadro que aparece en el estudio del profesor Santiago Álvarez García6, si se comparan los manuales de Hacienda Pública de finales de los años 1940 y de mitad de los 1990, desde el simple punto de vista de la distribución de páginas por temas, se nota que el énfasis en los ingresos públicos ha disminuido (del 52% al 36%) mientras que el interés en el gasto público ha aumentado notablemente (del 11% al 38%).
Distribución de páginas por temas
| Temas | Manuales 1947 | Manuales 1995 |
| Introducción | 2% | 1% |
| Metodología | 0% | 11% |
| Gasto público | 11% | 38% |
| Ingresos públicos | 52% | 36% |
| Deuda pública | 10% | 3% |
| Administración financiera | 13% | 0% |
| Federalismo fiscal | 0% | 8% |
| Historia e instituciones | 12% | 3% |
En síntesis: la enseñanza de la Hacienda Pública en Colombia debe, por una parte, combinar en una sana simbiosis temas de la tradicionalmente conocida como “Ciencia de las Finanzas” como los del “Derecho de la Hacienda Pública” propiamente dicho.
Y por otra parte, debe tomarse nota de la tendencia hoy en día bastante generalizada en el mundo contemporáneo, según la cual, no solamente deben estudiarse con atención los fenómenos asociados a los ingresos públicos (tributos y otros), sino que también resulta indispensable detenerse con sumo cuidado en el gasto, en su eficiencia, en su calidad, en su asignación.
Muchos de los problemas neurálgicos de la economía pública contemporánea no radican en gastar más sino en gastar mejor.
Y la enseñanza de la Hacienda Pública no puede ser ajena a este requerimiento.
Adolf Wagner, un famoso hacendista alemán del siglo XIX, formuló en 1877 un enunciado que habría de volverse célebre en la literatura financiera contemporánea:
La comparación de los diferentes países y períodos nos demuestra que en la mayor parte de las naciones progresivas se observa un aumento regular de las funciones de los gobiernos centrales y locales. Fenómeno que se manifiesta tanto en su aspecto extensivo como intensivo. El Estado y los entes políticos subordinados asumen continuamente nuevas funciones y realizan más perfectamente sus cometidos. De esta suerte las autoridades públicas satisfacen en grado creciente y de manera más completa las necesidades económicas de la población7.
Este principio –formulado hace ya más de un siglo– es hoy en día uno de los más citados en la literatura sobre Hacienda Pública, y se le conoce con el nombre genérico de “ley de Wagner”. Según esta ley, el volumen del gasto público tiende a crecer permanentemente en los estados, no solo en términos absolutos sino también en términos relativos. Cada vez la relación gasto público/PIB sería mayor. Las variadas funciones que asumen los gobiernos en la sociedad contemporánea explican que el volumen de gasto público represente una proporción creciente dentro de los gastos totales de la comunidad. Las cifras que se resumen más adelante indican que al menos en lo que hace relación con la segunda mitad del siglo XIX y en especial durante la primera mitad del siglo XX la ley de Wagner se ha confirmado.
Fue en esta época cuando el intervencionismo estatal se acentuó en todo el mundo; cuando efectivamente el Estado comenzó a asumir funciones que no habían sido las suyas hasta entonces; y cuando los costos de ciertos servicios públicos asociados con el desarrollo técnico moderno (tales como la generación y transmisión de energía eléctrica, la construcción de carreteras, ferrocarriles y telecomunicaciones) resultaron sensiblemente mayores que el de los servicios públicos elementales que en un principio había prestado el Estado (justicia, policía, servicio diplomático). Por eso la ley de Wagner se cumplió casi inexorablemente en el siglo que siguió a su formulación.
Hoy en día, sin embargo, no es claro que la ley de Wagner deba seguirse cumpliendo con el determinismo histórico con que fue formulada en un comienzo; ni es tampoco evidente que el gasto público tenga que seguir creciendo indefinidamente como proporción del PIB de los países. Tanto desde el punto de vista conceptual como desde la perspectiva estadística, a la ley de Wagner se le formulan serios reparos en la literatura moderna de la Hacienda Pública.
Sin embargo, los análisis de Adolf Wagner tuvieron el inmenso mérito de haber pronosticado oportunamente (finales del siglo XIX) la ocurrencia del fenómeno hacendístico quizás más importante del siglo XX (junto con la universalización del impuesto a la renta), a saber, el crecimiento generalizado y vertiginoso que a lo largo del siglo XX tuvo el gasto público en todos los países.
III. CRÍTICAS A LA LEY DE WAGNER
Diversas críticas se han planteado a la denominada “ley de Wagner”. Entre las principales pueden mencionarse las siguientes:
1.º. Algunos comentaristas observan que la ley de Wagner es un enunciado útil para explicar el comportamiento del gasto público en el pasado pero que ello no significa que sea un instrumento idóneo para predecir el futuro. Richard Bird dice, por ejemplo, lo siguiente: “La ley de Wagner puede ayudar a aclarar algunos aspectos de la realidad pasada, pero sería hacer un mito del peor tipo el sostener que tiene algo útil que decirnos sobre el futuro”8.
2.º. Otra crítica que se le ha formulado a la ley de Wagner es la de que no tuvo en cuenta las guerras ni las conmociones sociales como factores explicativos del crecimiento del gasto público. Los planteamientos de Wagner son de tipo lineal, es decir, el gasto público va creciendo de manera constante a lo largo de los años. Algunos economistas han demostrado, sin embargo, que tanto el nivel de gastos públicos de los países como la carga tributaria “tolerable” se modifican abruptamente con motivo de las guerras o de grandes conmociones sociales, y tienden a permanecer en niveles más elevados una vez que pasan los acontecimientos bélicos o las conmociones internas inesperadas.
Dos economistas ingleses, A. T. Peacock y J. Wiseman dicen, por ejemplo, lo siguiente:
En períodos de guerra la dedicación de recursos humanos a unos determinados propósitos puede incidentalmente revelar información respecto a las condiciones sociales, etc., que antes no se encontraba disponible; y este nuevo conocimiento puede producir una opinión general en favor de nuevos y mayores gastos públicos de determinadas clases después de la ‘vuelta a la normalidad’. En esos mismos momentos, los gobiernos se consideran capaces de poner en práctica nuevas políticas con relativa facilidad, dado que la perturbación misma ha hecho posible ampliar la base impositiva y