Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
3.º. La ley de Wagner supone que la demanda de servicios públicos es elástica, es decir, que ante un incremento en el nivel de la renta nacional se da un aumento proporcional mayor de la demanda por servicios públicos. Sin embargo, estudios económicos recientes10 demuestran que en realidad a medida que aumenta el nivel de ingreso nacional la demanda por ciertos servicios públicos decrece. Por ejemplo, un país altamente industrializado, que ya tiene una red de transportes y una infraestructura portuaria adecuada, demandará una proporción menor de servicios públicos vinculados al transporte como proporción del aumento de la renta nacional que experimente. A la inversa, un país que está iniciando su proceso de modernización tenderá a gastar una proporción más alta de su ingreso en servicios públicos relacionados con la infraestructura básica.
4.º. En los años recientes se empieza a censurar de manera muy severa la conveniencia de que el gasto público crezca permanentemente como proporción del PIB de los países. Esta tendencia, que no fue cuestionada desde la Segunda Guerra Mundial hasta comienzos de los años setenta, se asocia hoy en día con buena parte de los problemas relacionados con los altos déficit fiscales, que a su turno tienen una estrecha relación con los fenómenos inflacionarios.
Por esta razón se abrió camino la tesis que aboga por la privatización de ciertos servicios públicos como una forma de sanear las finanzas públicas y de darle más eficiencia a la prestación de estos. El permanente crecimiento del gasto público ya no se ve hoy en día como algo deseable, tal como lo visualizó Wagner a finales del siglo XIX, sino que más bien se analiza como una tendencia que encierra el germen de innumerables malformaciones económicas, sobre todo cuando dicho gasto público es excesivo o se financia mediante procedimientos inflacionarios.
IV. LA TENDENCIA SECULAR AL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO
Como se ha observado, desde la formulación de la ley de Wagner prácticamente todos los tratadistas de Hacienda Pública coinciden en afirmar que el gasto público muestra en todos los países una tendencia secular al crecimiento en términos reales. Esto se hace evidente sobre todo cuando se comparan los niveles de gasto público de los estados durante el siglo XIX con lo que sucede en la actualidad. Milton Friedman ha expresado muy gráficamente esta tendencia en el caso estadounidense de la siguiente manera:
Un simple conjunto de estadísticas sugiere la magnitud del cambio. Desde la fundación de la república hasta 1929 los gastos gubernamentales a todos los niveles –federal, de los estados y local– nunca excedieron el 12% del ingreso nacional, excepto en los tiempos de la Primera Guerra Mundial, y dos tercios de ese gasto fue en los ámbitos local y municipal. El gasto del Gobierno Federal estuvo alrededor del 3% o menos del ingreso nacional durante ese período.
Sin embargo, desde 1933 los gastos del Gobierno nunca han sido menos del 20% del ingreso nacional y actualmente sobrepasan el 40%, del cual dos tercios corresponden a gastos federales. En verdad, buena parte del período que transcurre desde la Segunda Guerra Mundial ha sido una época de guerra fría o caliente […]. Los gastos del Gobierno Nacional en la economía se han multiplicado aproximadamente 10 veces en el último medio siglo11.
Neumark ratifica este punto de vista así:
Piénsese, en efecto, en lo que representa el que los gastos totales de un país como Estados Unidos alcanzasen un poco antes de iniciarse la Primera Guerra Mundial unos 3 mil millones de dólares (lo que representaba el 8% del producto social bruto), mientras que a mediados de los años treinta estos gastos se habían elevado a unos 35 mil millones (20% del producto social) y a fines de los años cincuenta hayan importado de 125 a 130 mil millones (30% del producto social). Otro tanto, además, ocurrió en diversos países. En Alemania, por ejemplo, la relación de los gastos públicos con el producto social ha pasado en medio siglo de un 10 a un 29% (excluidos los gastos sociales no cubiertos con base en impuestos) o 37%, incluidos estos gastos en 1960[12].
En Colombia ha sucedido algo similar. Malcolm Deas, con base en datos de don Salvador Camacho Roldán, ha calculado que a mediados del siglo pasado el gasto total del gobierno como un porcentaje del producto interno bruto no excedía del 2%[13], al paso que la misión de finanzas gubernamentales en Colombia estimó, para 1979, que los gastos totales del gobierno como porcentaje del PIB eran del 29,6%. Se estima, según el Plan de Desarrollo, que para 1998 los gastos públicos totales representarán el 32% del PIB. Es decir, que en Colombia no hemos sido ajenos a la tendencia universal según la cual los gastos públicos han venido aumentando sistemáticamente como una proporción del PIB. El gasto público total (GT) de Colombia pasó de representar el 46,5% del PIB en 2000 a solo 34% (el más bajo del período 2000-2009) en el año siguiente. Este indicador muestra alta variación, hasta lograr una relativa estabilización entre el 2006 y 2009. Para este último año se ubicó en el 41% del PIB14.
Ahora: ¿qué razones pueden explicar dicha tendencia? ¿Qué causas explican que los gastos públicos muestren una tendencia secular al crecimiento? Algunos formulan una explicación simplista: según estos, los gastos gubernamentales aumentan porque el Estado es un ente voraz, con una tendencia creciente a la burocratización y una proclividad insaciable al desperdicio. Y aunque puede haber algo de razón en esto, no es conveniente caer en explicaciones simplistas. Detrás de este aumento cuantitativo en el gasto hay una explicación cualitativa estrechamente vinculada al papel del Estado moderno en las sociedades contemporáneas.
A diferencia de lo que acontecía en el siglo XIX, el Estado actual, inclusive por mandato constitucional, debe asumir un volumen creciente de servicios públicos. El Estado típico del siglo XIX se circunscribía a la prestación de unos cuantos servicios mínimos. Hoy en día el campo de acción del Estado es mucho más amplio: es responsable de la promoción del empleo; es responsable de la educación obligatoria hasta ciertos niveles; es responsable de la promoción industrial; es responsable en buena parte de la seguridad social, que constituye en las sociedades modernas uno de los puntos más delicados y cruciales en el proceso del gasto público; es responsable del manejo de las comunicaciones. De manera que al lado de los servicios tradicionales que asumía en el siglo XIX, el Estado ha entrado a prestar ahora una serie de servicios que explican, como es obvio, el crecimiento cualitativo que exhibe el volumen de gasto público.
Ahora bien: ¿a partir de qué momento comenzó esta nueva tendencia? La Primera Guerra Mundial parece coincidir con el momento en que la generalidad de los estados comienza a tener un papel más activo. Este parece ser el punto de quiebre entre el Estado gendarme, el Estado reducido a su más mínima expresión, en donde el gasto se miraba como un mal necesario, y un Estado moderno en donde la intervención gubernamental es creciente y en donde la maquinaria gubernamental debe producir una cantidad igualmente creciente de servicios públicos, lo cual a su turno acarrea un volumen creciente de gasto. Diversos estudios del caso colombiano coinciden en señalar la crisis generada por la Primera Guerra Mundial como el punto que vino a marcar el inicio de la tendencia hacia una más marcada intervención del Estado15.
La historia del crecimiento del gasto público, tanto en los países industrializados como en los países en vías de desarrollo, es una historia interesante a muchos títulos.
Como ha quedado dicho en otro lugar de estas lecciones, hasta finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX el papel del Estado era limitado. Fueron, por una parte, las dos guerras mundiales, y por otra, el afianzamiento de las tareas encomendadas al gobierno a la luz de la óptica del “Estado bienestar”, lo cual explica el crecimiento vertiginoso de los gastos públicos a lo largo del siglo XX.
Un interesante estudio arroja luces sobre la historia del crecimiento de los gastos públicos como proporción del PIB. Para los principales países industrializados esta proporción era del 10,7% en el año 1870, asciende al 18,7% al terminar la Primera Guerra Mundial, continúa su incremento al 27,9% al comenzar los años sesenta, hasta alcanzar el 45,6% en 1996.
Como puede observarse, el gasto público como proporción del PIB prácticamente se dobla entre la primera y la segunda posguerras, y nuevamente tiene una duplicación entre la segunda posguerra y las postrimerías del siglo XX.
Estudiosos