Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
grado de desarrollo económico marca también el perfil de los sistemas tributarios predominantes en un país. A mayor grado de desarrollo, mayor importancia relativa de la tributación directa; a menor grado de desarrollo, mayor importancia de los impuestos indirectos.
De igual modo: en las primeras fases del proceso de desarrollo, cuando aún la importancia de la industria y del comercio interno es limitada, toma predominio la tributación sobre el comercio exterior. Y a la inversa: cuando se desarrollan las actividades secundarias (industrias) y terciarias (servicios), y el mercado interno se articula por medio de las mejores vías de comunicación, la importancia relativa del comercio exterior decrece. En la misma proporción disminuye el peso de la tributación sobre las operaciones de comercio exterior42, y se incrementa la importancia de los tributos sobre las operaciones domésticas. Recordemos lo que ya se ha indicado en este libro sobre la alta dependencia que el país tuvo del impuesto aduanero en la segunda mitad del siglo XIX, y cómo fue precisamente el anhelo de retornar a una estructura tributaria más anclada en la economía doméstica (y no en la del comercio exterior) lo que justificó la implantación del impuesto a la renta al despuntar el siglo XX.
El gasto público
I. EL CONCEPTO DE “GASTO PÚBLICO”
En la literatura moderna se le viene dando una creciente importancia al concepto de gasto, que tradicionalmente había ocupado una posición de menor relevancia que el estudio de los ingresos públicos1. Hasta cierto momento fue común que el énfasis de los hacendistas se pusiera en el estudio de los impuestos más que en la manera como estos se gastaban.
En los tiempos modernos el concepto de gasto público ha ido tomando especial importancia, y esto por dos razones principales: la primera, porque a la luz de los análisis keynesianos se ha visto que el gasto público no desarrolla un papel neutro dentro de la actividad económica, como lo pensó la escuela tradicional, sino que tiene un papel decisivo en ella.
Pero, además, el concepto de gasto público ha ido cobrando importancia no solo porque ahora hay más conciencia de su trascendencia económica sobre los grandes agregados de la renta nacional, sino también porque se ha constatado que a menudo los problemas fiscales no son tanto asunto de carencia de recursos como de ineficiencia en la asignación de estos. Es decir, el problema no es tanto de ingresos como de eficacia en los gastos.
Con razón Fritz Neumark observa lo siguiente:
Las ideas básicas de la teoría y la política financieras que durante más o menos siglo y medio –desde finales del XVIII hasta comienzos del XX– dominaron la actividad de la Hacienda Pública pueden reducirse en lo fundamental a dos. Por un lado, se creía que el Estado no podía administrarse racionalmente y que por ello sus gastos eran, si no absolutamente, sí al menos relativamente improductivos (en comparación con los del sector privado); de ahí, además, que tanto por estos motivos como por los perjuicios que ello suponía para la iniciativa privada y para la formación privada de capitales, la recaudación de impuestos debía reducirse al mínimo indispensable para financiar aquellos gastos.
Por otro lado, se pensaba que la política financiera, y aún más la fiscal, deberían orientarse hacia lo puramente fiscal, aspirando a lograr un máximo de neutralidad2.
A partir de los aportes de Keynes, el concepto de gasto público se ha transformado radicalmente. Ya hay clara aceptación en el mundo académico de que el gasto público no es neutral sino que puede ser, y de hecho es, un factor de extrema importancia dentro del manejo de la economía y que por lo tanto el ideal del manejo hacendístico no es reducir al mínimo posible, dentro de una supuesta neutralidad, el gasto público, sino el de manejarlo de acuerdo con la coyuntura y el énfasis económico que en cada momento quiera dársele a este poderoso instrumento de dirección económica.
Pero la importancia que se le asigna actualmente al gasto público no se reduce a la conciencia que sobre él existe como instrumento de manejo económico, sino también como elemento indispensable para asegurar una buena gestión fiscal. Hoy en día hay una conciencia creciente de que muchos problemas no son, al contrario de lo que se piensa a menudo, de carencia de recursos sino de mala asignación de estos.
Este fue precisamente el criterio que guió el estudio de las finanzas intergubernamentales en Colombia más conocido como la Misión Wiesner-Bird. De ahí que en la presentación de este estudio dijera el entonces ministro de Hacienda:
Tengo la confianza de que a partir de este informe otra muy distinta será la forma como se enfoque el problema fiscal colombiano y muy diferentes serán también las soluciones que se adopten. Pero ¿cuál es esa nueva idea? ¿Cuál la nueva dimensión fiscal? La idea tradicional que se quería modificar era la de que el problema fiscal es siempre un problema de insuficiencia de recursos o de ingresos fiscales. La idea nueva a la que se le quería abrir paso era la de que si bien los ingresos tributarios son importantes, lo que realmente cuenta, en el largo plazo, es la eficiencia con que ellos se distribuyen, transfieren y utilizan.
Tengo la convicción de que mientras esta nueva percepción del problema fiscal colombiano no condicione una nueva actitud hacia el gasto fiscal, jamás será posible evitar las crisis periódicas, y ningún esfuerzo, por extraordinario que sea, podrá evitar el desequilibrio fiscal o el desbordamiento monetario, ninguna cantidad de ingresos públicos podrá compensar un gasto que con frecuencia no es controlado en su expansión ni avaluado en su ejecución3.
En síntesis, el asunto del gasto público ha venido adquiriendo destacada importancia no solo en el contexto de las discusiones que versan sobre la cantidad del gasto público que debe incorporarse al flujo económico (unos abogan por más, otros por menos) sino también en el análisis de la coyuntura fiscal misma, en la que se ha venido destacando que el problema no se reduce a inyectar dinero y más dinero a los problemas, sino también en evaluar la calidad del gasto público que se está ejecutando, su productividad, en síntesis: su eficiencia.
Creo útil reproducir acá un breve artículo del autor escrito para la Revista de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia4, en donde se destaca la importancia que ha venido adquiriendo el estudio del gasto dentro de las disciplinas académicas propias de la Hacienda Pública.
Algunas reflexiones sobre la enseñanza de la Hacienda Pública
En Europa (Italia, Francia, España) la historia de la enseñanza de la Hacienda Pública ha estado enmarcada por vivas polémicas.
La primera polémica se centró en definir si la llamada por la doctrina “ciencia de las finanzas”, que no es otra cosa que el estudio analítico del funcionamiento económico del Estado, o sea, de la economía pública, debía hacer parte de los pénsum de las escuelas de Derecho.
De hecho, hasta los años veinte del siglo pasado en las escuelas de Derecho europeas se enseñaba “Ciencias de las Finanzas”, o sea, un curso preliminar de inducción sobre la manera cómo funcionaban las diversas variables económicas de la gestión financiera del Estado. Pero no se enseñaba el Derecho de la Hacienda Pública.
A partir de los años 1920, y muy especialmente gracias al aporte del profesor italiano Oreste Ranelletti5, comienzan a separarse las disciplinas. Al lado del tradicional curso de “Ciencia de las Finanzas” (cuyos énfasis eran fundamentalmente económicos) comienza a delinearse una nueva disciplina que en Europa ha recibido el nombre de “Derecho Financiero” y que entre nosotros (para evitar ambigüedades con las normas jurídicas que se aplican a los establecimientos de crédito) resulta más apropiado denominar “Derecho de la Hacienda Pública”.
El Derecho de la Hacienda Pública, como su nombre lo sugiere, impone su énfasis en las facetas jurídicas de toda la gestión estatal asociada a la obtención de los ingresos públicos y al gasto de estos.
En este orden de ideas,