Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
durante un tiempo se generará (por medio del aumento en los consumos) una inducción a los ensanches industriales, con lo cual se comenzará a reincorporar la masa de desocupados.
Otro punto importante que es necesario tener en cuenta al recordar el análisis keynesiano es el factor multiplicador, que conduce a que las sumas gastadas se traduzcan en sumas más considerables que las inicialmente gastadas. Este es otro de los factores decisivos cuando se considera la potencialidad del gasto público.
Los aportes keynesianos (aportes fundamentalmente teóricos) fueron de gran utilidad para salir de la Gran Depresión de los años treinta. Hacia 1932 comenzaron a aplicarse en la economía americana con las políticas del New Deal del presidente Roosevelt, y en Colombia durante la administración Olaya Herrera se comenzó también a aplicar una política de gasto público como elemento anticíclico para salir de la tremenda depresión de aquella época19.
Estas teorías tuvieron naturalmente su incidencia sobre los conceptos de la Hacienda Pública. Por ejemplo, durante los primeros años de la recesión (1929-1931) todavía imperaba la tesis del equilibrio fiscal, según la cual el Gobierno no debería endeudarse para financiar gastos ordinarios sino que el endeudamiento se reservaba como un instrumento de última instancia para financiar obras especiales y gastos extraordinarios. En la Hacienda Pública tradicional no era de recibo una política de endeudamiento para financiar gastos ordinarios (sueldos, funcionamiento, etc.), como era el tipo de gastos que se requerían para afrontar el ciclo recesivo. Así mismo las políticas monetarias, en un comienzo, tanto en Estados Unidos como en Colombia, fueron muy restrictivas y han sido señaladas como uno de los detonadores que tuvo la Gran Depresión en los primeros años20.
Poco a poco, y en la medida en que nos fuimos adentrando en la crisis, estas tendencias fueron cambiando. Tanto el Federal Reserve Bank de Estados Unidos como el Banco de la República en Colombia comenzaron a desarrollar una política más flexible de financiamiento al Gobierno central, con lo cual este comenzó a obtener recursos para financiar el gasto público. Pero fue un proceso de aprendizaje lento; y vale la pena mencionarlo porque históricamente viene a constituir, este, el momento de transición entre lo que podríamos llamar la Hacienda Pública tradicional y la Hacienda Pública moderna.
La ortodoxia monetaria del Banco de la República, naturalmente explicable dentro de los criterios de patrón oro con que fue organizado por la Misión Kemmerer, se puso de presente con mucha claridad durante la primera fase de la crisis. El ministro Esteban Jaramillo, en su Memoria de Hacienda de 1931, le dedicó al Banco de la República este párrafo, por cierto muy diciente: “Y en cuanto al Banco de la República, este establecimiento estuvo sometido hasta entonces a una organización férrea e intocable, menos para los bancos accionistas. Conforme a las ideas y los principios que entonces predominaban, el Banco de la República era una casa en cuyas puertas se podía leer: ‘Aquí no entran ni el Gobierno ni el público, los únicos que tienen acceso son los banqueros nacionales y extranjeros’”21.
El gobierno de Olaya Herrera realizó un contrato con el Banco de la República el 12 de diciembre de 1931 por medio del cual el Banco recibió del Gobierno la concesión para la administración y explotación de las salinas de Zipaquirá y Nemocón, y en contrapartida le anticipó al Gobierno 14 millones de pesos que, junto con otros créditos que por aquella época le extendió el Banco de la República al Gobierno, constituyeron factor decisivo para salir de la crisis económica. El mismo ministro Esteban Jaramillo observó:
En tan críticos momentos se adquirieron cuantiosos fondos prestados al Banco de la República, y con ellos, entre otras cosas, se pagó a los acreedores del tesoro, se fomentó el crédito agrario e industrial, se acometieron muy importantes obras públicas, que dieron trabajo a más de cincuenta mil obreros y negocio lucrativo a muchos proveedores, se puso a los departamentos en capacidad de realizar grandes obras públicas seccionales y se detuvo el descenso de los consumos y la baja de los precios22.
El país, pues, había pasado de la ortodoxia de Kemmerer a las políticas keynesianas de gasto público.
VI. EL GASTO PÚBLICO Y SU EFICIENCIA-LA DEMANDA AGREGADA
Conforme a los postulados keynesianos, el gasto público que tiene un mayor factor multiplicador es aquel que llega a sectores con una alta propensión a consumir, los cuales, al recibir el ingreso, acrecientan la demanda agregada de la economía y por tanto incrementan el volumen de la renta. Este enfoque keynesiano, es necesario recordarlo, se planteó para un período de crisis de altísimo desempleo y de recesión; Keynes supuso básicamente que los recursos adicionales que adquiriría el Gobierno para financiar el gasto público no provendrían de fuentes inflacionarias o de emisión pura y simple del Banco Central. Por el contrario, la literatura keynesiana abunda en referencias a operaciones de crédito forzosas o voluntarias que realizaría el Gobierno para financiar su gasto público. Operaciones de crédito forzosas imponiendo, por ejemplo, al sistema de banca comercial la obligación de suscribir bonos gubernamentales o recurriendo a operaciones en el mercado financiero para colocar allí bonos gubernamentales.
Esta parece ser una parte del credo keynesiano que a menudo se olvida: Keynes no propuso desbocar las fuerzas inflacionarias para financiar el gasto público. Propuso que el Gobierno, mediante operaciones de crédito, adquiriera una porción del ahorro que el sector privado no se decidía a invertir, para que ese ahorro, a través del Gobierno, saliera a irrigar la economía y a transformarse en consumo de los receptores de los gastos oficiales. Este es un punto importante, porque a veces se confunde con un gran simplismo las teorías de gasto público de estirpe keynesiana con los financiamientos inflacionarios del gasto público.
Otro punto que con frecuencia pasa desapercibido es que las teorías keynesianas se formularon para épocas de depresión grave de la economía, como la que se vivió en los años treinta en todo el mundo. Sin embargo, algunos seguidores muy textuales del pensamiento keynesiano han continuado formulando las teorías de gasto público para épocas normales o inclusive para épocas de auge económico. Este parece ser el fundamento teórico que explica la conformación de un abultado presupuesto público en los países occidentales y que hoy en día está haciendo crisis. La presencia activa del Estado como generador de la demanda agregada nacional se justifica obviamente en un momento de depresión, cuando el sector privado atesora ahorros que no invierte.
Pero cuando la tendencia es la contraria, y al mismo tiempo el Estado sigue acrecentando los niveles de gasto público a tasas superiores a la inflación, se termina por llegar a situaciones en donde no es fácil financiar los faltantes presupuestales y se estimulan fuerzas inflacionarias.
En Estados Unidos, en donde ahora hay un gigantesco déficit presupuestal, se experimentó este proceso a lo largo de los años sesenta, cuando todos los programas de bienestar social y del gasto público en general siguieron aumentando simultáneamente con grandes programas de armamentismo y de inversión del sector privado, con lo cual se ha llegado a conformar un abultado déficit presupuestal. Son teorías keynesianas aplicadas en épocas para las cuales no fueron formuladas. De ahí que hoy en día en la literatura especializada se esté planteando seriamente un cuestionamiento a las teorías presupuestales de estirpe keynesiana, no tanto en cuanto que ellas hayan probado ser ineficaces para épocas de recesión (pues probaron que no lo eran), sino en cuanto que si se aplican con mucho fanatismo en épocas normales pueden convertirse en un estimulador de la inflación.
Un reciente estudio anota lo siguiente:
[…] durante muchos años, comenzando en 1930 con la influencia de Keynes, las políticas fiscales se han desarrollado principalmente sobre las bases de la teoría de la demanda agregada. Las reducciones de impuestos y los déficit presupuestales se han defendido exclusivamente con el argumento de que ellos aumentan la demanda por bienes y servicios estimulando así la actividad económica. En años recientes, sin embargo, se ha presentado un cambio de énfasis hacia el lado de la economía de la oferta. A pesar de que no se cuestionan los principales postulados de la teoría keynesiana fundamentalmente en el corto plazo o en cuanto a la demanda, la nueva teoría cuestiona la importancia de las políticas fiscales sobre la oferta agregada.