Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
veces superior a la del sector público. Esto naturalmente no puede llevar a la conclusión equivocada de que es necesario desmantelar indiscriminadamente el Estado. Pero puede ser un indicador útil, sobre todo en el campo municipal, para determinar algunos servicios públicos que, como el de la recolección de basuras o el del transporte, resulta mucho más eficiente privatizar. La comisión insiste igualmente en la importancia que tiene el poner en marcha el principio de los presupuestos por programas como instrumento idóneo para determinar la eficiencia del gasto público que se está realizando. El desarrollo de los presupuestos por programas ha quedado como letra muerta en las normas orgánicas del presupuesto, sin que hasta el momento se haya hecho ningún esfuerzo de importancia para darle aplicación.
La Comisión del Gasto Público ha constatado, pues, que el tamaño relativo del sector público colombiano no es exagerado frente a los estándares internacionales. Pero ha establecido igualmente que tanto su acelerado crecimiento de las últimas décadas como la deficiente calidad del gasto público que se está ejecutando constituyen un reto para las finanzas públicas hacia el futuro, si se desea hacer armónicos los objetivos de financiación sana del presupuesto y un mínimo de eficiencia y de capacidad redistributiva del gasto público25.
Después de la comisión de gasto público que se constituyó durante la administración Betancur, durante la administración Samper deliberó en el país una nueva comisión que rindió su informe final en 1997 y que constituye una visión actualizada e importante sobre la problemática del gasto público en Colombia26.
La lectura de este informe se recomienda vivamente. Es una revisión panorámica del funcionamiento del Estado colombiano, de la manera como se está financiando el gasto público y, muy especialmente, de los vacíos de eficiencia que revela dicho gasto en nuestro país.
Los diversos tomos de aquel informe versan sobre los siguientes tópicos: 1. Diagnóstico y principales recomendaciones; 2. Administración del Estado; 3. Descentralización; 4. Sistema de pensiones y deuda pública; 5. Seguridad, orden público, justicia y derechos civiles; y 6. Infraestructura y gestión fiscal.
El informe de esta comisión reitera muchas de las evidencias que ya se tenían en el país sobre el asunto. En primer lugar, que existen causas de orden político que hacen difícil el buen manejo de las finanzas públicas. Las mejoras indispensables en el gasto público son retos no solo de tipo técnico: lo son también de orden político. Y, en segundo lugar, que existe un descomunal desafío para mejorar en adelante la eficiencia del gasto público.
Uno de los aspectos que con más fuerza subraya el informe es que muchos de los problemas asociados a la ejecución del gasto en Colombia no se relacionan con carencia de recursos, sino a desperdicios y a ineficiencia en la manera como se está realizando dicho gasto.
Este informe ha puesto en relieve, por tanto, la trascendencia que tiene el mandato del artículo 343 C. P. –aún no desarrollado a cabalidad– cuando dispone que “La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con las políticas como con proyectos de inversión, en las que ella determine”.
Por esta razón dijo la comisión lo siguiente: “Una de las conclusiones a las que ha llegado la comisión es que, en la mayoría de los sectores analizados, como educación, justicia y defensa, para citar solo algunos casos, el problema más que de medios económicos es de eficiencia y eficacia de su uso”.
No obstante, por diversos motivos, entre los cuales no debe descartarse la presencia de intereses de grupo, en el análisis tradicional sobre la materia, y en las decisiones de política, predomina aún el criterio discutible de que la mejor solución a los problemas es poner cada vez más dinero a disposición de los sectores en dificultades y no mejorar la administración y el buen uso de los recursos. Esto es lo que en la literatura se conoce como el fenómeno de la “ilusión fiscal”27.
VIII. UBICACIÓN CONSTITUCIONAL DEL CONCEPTO DE “GASTO PÚBLICO”
Aunque el asunto del gasto público es parte esencial del derecho presupuestal, tal como lo veremos en el capítulo posterior, dado que regula todo el proceso de las apropiaciones, es decir, la manera como se autoriza y ejecuta el gasto público en el Estado moderno, no es menos cierto que las teorías modernas de la Hacienda Pública le otorgan especificidad al concepto de gasto público frente al derecho presupuestal propiamente dicho.
De allí que Bayona diga lo siguiente: “[E]ntiendo que el gasto público tiene una vida propia al margen del presupuesto, con el que se relaciona en alguna de sus fases y al que precede en el orden lógico-jurídico, siendo precisamente ese estadio de determinación de las necesidades públicas conectado con los valores políticos y referido a la esencia misma del Estado el que otorga al instituto jurídico del gasto público su individualidad científica y su carácter basilar en el conjunto del ordenamiento jurídico-financiero”28.
En Colombia el mayor interés del concepto de gasto público desde el punto de vista de Hacienda Pública –y más allá de sus aspectos estrictamente presupuestales– radica en las peculiares facetas constitucionales del concepto, muy especialmente después de la expedición de la Carta de 1991.
¿Por qué? Por una razón especial: los constituyentes del 91 resolvieron privilegiar una modalidad de gasto público sobre las demás: el gasto público social. Y este hecho acarrea consecuencias hacendísticas de gran trascendencia. Veamos.
El artículo 350 C. P. dice, en efecto:
La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado “gasto público social”, que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley.
El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
Normalmente la tarea de establecer qué gasto tendrá prioridad sobre qué otro es asunto que se define al aprobar los presupuestos públicos o los planes de desarrollo. Sin embargo, en Colombia es la misma Constitución la que entra a determinar que el gasto social tendrá, salvo las excepciones allí previstas, “prioridad sobre cualquier otra asignación”, y que “el presupuesto de inversión –debe entenderse que la Constitución se refiere a la inversión social– no puede disminuir porcentualmente en relación con el año anterior”.
Hay, pues, implícito, un inmenso juicio de valor en la propia Carta Política que conduce a privilegiar el gasto social. Esto, por lo demás, no es extraño sino plenamente concordante con la orientación de la Constitución de 1991 que define a Colombia como “un Estado social de derecho”.
Aunque la orientación filosófica es muy clara, las ambigüedades comienzan cuando se trata de precisar qué es “gasto social” exactamente. Nótese que la norma constitucional nos remite a la ley orgánica respectiva, o sea, al estatuto orgánico del presupuesto, para realizar esta tarea.
El estatuto orgánico del presupuesto actualmente vigente (Dcto. 111 de 1996) nos dice en su artículo 41 que “Se entiende por ‘gasto público social’ aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión”.
Se ha criticado, sin embargo –y no sin razón–, que esta es una definición demasiado amplia de gasto social que por abarcar mucho termina abarcándolo todo. Pues si todos los