Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
de una carretera o de un puerto no va en la dirección de mejorar la calidad de vida o el bienestar general, y es por ello un “gasto social”? Entonces, ¿cuál es el que no lo es? ¿Acaso existen gastos públicos que no están dirigidos a mejorar el bienestar general o la calidad de vida de la población?
Hay una abundante literatura reciente que critica esta definición tan amplia de lo que debe entenderse por gasto social, y propugna por que en el estatuto orgánico del presupuesto se incluya una definición más precisa29.
También en nuestra Constitución vemos aparecer el concepto de gasto público, no ya como un criterio de asignación privilegiada de una modalidad del gasto: el social, sino como un deber ciudadano: el deber de contribuir a la financiación de los gastos públicos.
En efecto, el artículo 95 nos dirá que es deber de la persona y del ciudadano “[…] 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
Esta referencia constitucional en la que el gasto se mira como un deber ciudadano de contribuir a su financiación es uno de los fundamentos de la tributación –como lo veremos en lugar posterior de estas lecciones– construida sobre las bases del criterio fundamental de la “capacidad de pago” (justicia y equidad) como guía para distribuir y asignar las cargas públicas en la sociedad30.
Si bien en nuestra Constitución no existe una clara referencia –como en la española– al criterio de la “eficiencia” como guía orientadora en la ejecución de los gastos públicos, el análisis armónico de las normas constitucionales debe llevarnos a concluir que así como se predica la “eficiencia” como uno de los principios orientadores de la tributación (art. 363 C. P.), también debe serlo del gasto público. “Mientras en España la eficiencia se erige como criterio inspirador de la asignación del gasto público, por mandato expreso de la Carta Política, en Colombia el mismo principio se establece pero en relación con el sistema tributario, aunque de una interpretación integral de ambas constituciones se deriva que el mismo se proyecta tanto en los ingresos como en los gastos.”31
En efecto, el mandato que la Constitución le otorga a la entidad nacional de planeación de evaluar la gestión y los resultados de las políticas públicas y de los proyectos de inversión no es otra cosa, en el fondo, que evaluar la “eficiencia” con que se ejecuta el gasto público en el país.
Podemos concluir diciendo que el área menos explorada de las finanzas públicas es la del gasto. La atención tradicionalmente se ha centrado con mayor énfasis en el campo de los ingresos. Sin embargo, los estudios modernos del derecho de la Hacienda Pública, como ya lo hemos observado en otro lugar, cada vez le vienen otorgando más importancia al gasto público no solamente desde el punto de vista económico sino también desde la óptica jurídica32.
Aunque no existe una definición legal de qué es exactamente un subsidio, el proyecto de ley 186 que se presentó en 2016 a consideración del Congreso, y que pretendía regular integralmente los aspectos presupuestales y de procedimiento legal para aprobar los subsidios en Colombia, los definía de la siguiente manera:
Es una transferencia de recursos públicos, que le otorga un beneficio económico a una persona, natural o jurídica, efectuada en desarrollo de un deber constitucional, en especial del deber de intervención del Estado en la economía y de los deberes y fines sociales del Estado.
Esta definición material prevalecerá sobre la denominación formal que se le haya dado a un subsidio en la norma mediante la cual fue creada.
La exposición de motivos de este proyecto de ley dice lo siguiente:
En Colombia el gasto en subsidios es de proporciones mayúsculas. A 2014, según cálculos del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el gasto anual en subsidios fue de $70,8 billones. Puesto en perspectiva, esto equivale al 9,4% del PIB nacional de ese año o 35,4% del Presupuesto General de la Nación de la vigencia ($199,8 billones); una cifra mayor que la del rubro destinado al pago de la deuda nacional.
Desde el punto de vista de la Hacienda Pública el problema central con los subsidios radica no tanto en su valor absoluto, sino en que existen múltiples evidencias de que buena parte de ellos termina llegando a personas con alta capacidad de pago que en rigor no lo necesitarían, lo cual distrae recursos públicos que deberían estar orientados hacia los estratos de la población más frágil, y por lo tanto lo que hacen es contribuir a la regresividad del sistema fiscal como un todo.
Los subsidios más representativos a la fecha son: aquellos que van hacia la educación (33%), pensiones (28%), salud (18%) y servicios públicos (7%). Ninguno de estos propósitos es de por sí carente de valor; lo que es cuestionable es que no pocos de estos subsidios, por la manera como están diseñados, se filtran –como lo hemos dicho– hacia personas con alta capacidad de pago.
Por eso el proyecto de ley orgánica de los subsidios en Colombia que hemos mencionado, y que lamentablemente no ha hecho curso en el Congreso, buscó establecer una serie de precauciones para evitar estas malsanas filtraciones a que hemos hecho referencia.
Es así como el proyecto de ley establece los siguientes principios rectores que habrían de regir en adelante la creación de cualquier nuevo subsidio, para lo cual su artículo tercero dispone lo siguiente:
Artículo 3.º. Principios rectores. Para los efectos de la presente ley se tendrán en cuenta los siguientes principios rectores, los cuales guiarán y prevalecerán en su interpretación y se aplicarán armónicamente: (a) Principio de legalidad. Todo subsidio debe ser creado mediante una norma con fuerza de ley, que deberá definir como mínimo los elementos básicos del subsidio a los que se refiere el artículo 2 de la presente ley. (b) Principio de transparencia. Los elementos básicos de los subsidios a los que se refiere el artículo 2 de la presente norma y los recursos presupuestales que financian el subsidio deberán estar registrados en medios accesibles a cualquier ciudadano. Todos los beneficiarios de subsidios deberán estar plenamente identificados y registrados en el sistema de interoperabilidad de consulta pública de que trata la presente ley, de tal forma que dicho sistema pueda ser consultado en cualquier momento por la ciudadanía. Para tal efecto, los beneficiarios de subsidios autorizarán la publicación de los datos que sean necesarios para ejercer este principio, acorde con las normas sobre habeas data. La entidad responsable de la asignación de un subsidio, publicará oportunamente los plazos y oportunidades de acreditación de requisitos para acceder al mismo, así como los resultados de las evaluaciones que se hubieren practicado a los subsidios. (c) Principio de efectividad. Los subsidios deben producir los resultados para los que fueron propuestos y cumplir la finalidad para la que fueron creados. (d) Principio de eficiencia. Los subsidios se asignarán de tal forma que se logre el máximo beneficio económico, social y ambiental, al menor costo posible, buscando con ello optimizar los recursos presupuestales disponibles para financiar subsidios. (e) Principio de redistribución del ingreso. Para la entrega de subsidios sociales deberá propenderse en todo momento, para que su asignación este enmarcada y guiada por parámetros de equidad horizontal y vertical, de tal manera que los recursos públicos lleguen a personas naturales con menor capacidad económica. (f) Principio de sostenibilidad fiscal. Los subsidios se asignarán y financiarán de conformidad con el marco fiscal de mediano plazo, y sujetos a la disponibilidad presupuestal reflejada en cada vigencia anual del presupuesto. Será la Ley Anual de Presupuesto la que determinará los subsidios a ser otorgados en cada vigencia. Este principio se interpretará de manera armónica con las prescripciones de los artículos 334 y 350 de la Constitución Política. Artículo 4.º. Justificación de los subsidios. Todo subsidio para ser creado deberá tener fundamento en el desarrollo de postulados constitucionales, en especial los siguientes: (a) Para los subsidios productivos, la justificación radicará en las facultades de intervención del Estado en la economía, de conformidad con el artículo 334 de la Constitución Política. El Conpes, de conformidad con la función adicionada por el artículo 11 de la presente ley, deberá indicar expresamente la falla de mercado que se pretende corregir con el subsidio respectivo. (b)