Anuario iberoamericano de regulación. Varios autores
ese objetivo se aprobó la Ley n.° 21.000, que “Crea la Comisión para el Mercado Financiero” de 2018[3], que modificó el diseño institucional de gobierno de unipersonal a uno basado en una Comisión, regida por una estructura colegiada, manteniendo la condición de servicio público descentralizado y especializado; se buscó, además, desde el punto de vista del procedimiento sancionatorio, separar las funciones de investigación y formulación de cargos de la adopción de las decisiones de sanción o absolución, quedando la primera de estas funciones entregada a una unidad de investigaciones especializada a cargo de un fiscal, y la segunda, a la Comisión para lograr un balance respecto de las nuevas atribuciones entregadas al señalado fiscal.
En definitiva, se logró un nuevo modelo de supervisión financiera que contara con una mirada sistémica y alcanzara la totalidad del mercado financiero, entrando en funcionamiento de la manera escalonada, considerando la operación de la CMF, en una primera etapa, en el mercado de valores y seguros –reemplazando a la SVS–, y posteriormente –previa reforma a la Ley General de Bancos– pasó a ser también el supervisor para el sistema bancario reemplazando a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF)4.
II. MATERIAS REGULADAS POR LA CMF
1. ALGUNOS ASPECTOS ORGÁNICOS DE LA CMF
La LCMF establece la separación de la función de regulación, investigación y formulación de cargos, y resolución de eventuales infracciones a las disposiciones legales aplicables. De esta forma, la ley sustituyó la figura unipersonal del Superintendente por un Consejo compuesto por 5 miembros, 4 de los cuales serán designados por el Presidente de la República ratificado por 4/7 de los miembros en ejercicio del Senado; y un Presidente, designado directamente por el Presidente de la República5.
Dicho Consejo tendrá las atribuciones normativas, fiscalizadoras y sancionadoras que detallaremos más adelante.
Por otro lado, la LCMF estableció la figura de fiscal, nombrado por el Consejo mediante un proceso de Alta Dirección Pública, quien durará 6 años en su cargo y será el responsable de la Unidad de Investigación, a cargo de instruir las investigaciones que estime procedentes para comprobar las infracciones a las leyes y normativa cuya fiscalización corresponda a la CMF6; y dentro de sus atribuciones deberá instruir las investigaciones (de oficio o por denuncia de un particular) para comprobar eventuales infracciones a las leyes y normativa cuya fiscalización corresponde a la CMF. El fiscal podrá no iniciar una investigación (mediante informe fundado) o continuar esta y finalmente formular cargos e instruir un procedimiento administrativo sancionador, al que nos referiremos más adelante.
Cabe destacar que también es deber del fiscal colaborar en la detección, investigación, determinación y persecución de las responsabilidades por infracciones a las normas que rigen los mercados sujetos a la fiscalización de la Comisión, para contribuir al cumplimiento de las obligaciones que dicho organismo haya contraído en los convenios o memorandos de entendimiento con entidades reguladoras o de autorregulación extranjeras.
2. OBJETIVO Y ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA CMF
Conforme lo dispuesto en el artículo 1.° de la LCMF, la CMF tiene por objetivo “velar por el correcto funcionamiento, desarrollo y estabilidad del mercado financiero, facilitando la participación de los agentes de mercado y promoviendo el cuidado de la fe pública. Para ello deberá mantener una visión general y sistémica del mercado, considerando los intereses de los inversionistas y asegurados”.
Asimismo, le corresponderá velar porque las personas o entidades fiscalizadas, desde su comienzo hasta el término de su liquidación, “cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan”, esto es, su finalidad es tanto prudencial y promotora (“velar por el correcto funcionamiento, desarrollo y estabilidad del mercado financiero“), como de cumplimiento (“velar porque [se] cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que las rijan”).
El perímetro regulatorio o competencia de esta Comisión está determinado por las mismas entidades cuya fiscalización le correspondía a la SVS7 y ahora también los que le correspondían a la SBIF luego de la dictación y entrada en vigencia de la Ley n.° 21.130 de 2019, agregando a su perímetro de fiscalización al Comité de Autorregulación Financiera (CAF), creado especialmente por la LCMF con la finalidad de dictar normas para implementar buenas prácticas en materia de gobierno corporativo, ética empresarial, transparencia y competencia leal entre los distintos actores del mercado, velar por su adecuado cumplimiento, resolver diferencias y reclamos, entro otras materias8.
3. ATRIBUCIONES DE LA CMF9
3.1. ATRIBUCIONES REGULATORIAS
a) Potestad normativa: la CMF tiene la atribución de dictar las normas para la aplicación y cumplimiento de las leyes y reglamentos y cualquier otra normativa que, de conformidad con la ley, le corresponda para la regulación del mercado financiero. La ley exige la expresión de los fundamentos legales y técnicos que hacen necesaria la dictación de la norma, una evaluación de impacto de la regulación que se pretende dictar; y, un proceso de consulta pública previo a su dictación10.
b) Potestad de propuesta legislativa: se reconoce a la Comisión, la atribución de proponer al Presidente de la República, a través del Ministerio de Hacienda, las normas legales y reglamentarias necesarias para asegurar el adecuado funcionamiento del mercado financiero.
c) Potestad interpretativa: le corresponde también a la Comisión interpretar administrativamente las leyes, reglamentos y demás normas que rigen a las personas, entidades o actividades fiscalizadas, las que en caso alguno podrán extenderse a las que le corresponden al Banco Central de Chile de conformidad a la ley.
3.2 ATRIBUCIONES FISCALIZADORAS
a) Potestad de requerimiento y examinación de información de matrices, filiales y coligadas de entidades fiscalizadas: la CMF tiene la atribución de examinar todas las operaciones, bienes, libros, cuentas, archivos y documentos de las personas, entidades11 o actividades fiscalizadas o de sus matrices, filiales o coligadas, y requerir de ellas o de sus administradores, asesores o personal, los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para su información12.
b) Potestad para requerir información relativa a operaciones bancarias: la CMF, respecto de hechos que pudieran calificarse como infracciones a las leyes y normas fiscalizadas por estas y que, a su vez, se encuentren tipificadas como delitos, con el acuerdo de, al menos, tres de sus Comisionados y por resolución fundada –en la medida que resulten indispensables para verificar dichas conductas–, podrá autorizar al fiscal para que, en el marco de investigaciones o procedimientos sancionatorios, requiera información relativa a operaciones bancarias de personas determinadas sujetas a secreto o reserva bancaria. En todo caso, el ejercicio de esta atribución solo procede con la autorización de un Ministro de la Corte de Apelaciones de Santiago a solicitud fundada del fiscal, y en caso de rechazo de esta autorización, es apelable ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
c) Ampliación de las personas respecto de las cuales la CMF puede citar a declarar: con la LCMF, la CMF se encuentra potestada para citar a declarar a los directores, socios, empleados y cualquier persona que a cualquier título presten o hayan prestado servicios para las personas o entidades fiscalizadas.
d) Potestad para solicitar ayuda de Carabineros de Chile y Policía de Investigaciones para la realización de medidas intrusivas: la CMF puede autorizar al fiscal, con el voto favorable de al menos tres de sus comisionados y mediante resolución fundada, junto con la autorización previa de un ministro de la Corte de Apelaciones de Santiago, para solicitar a Carabineros de Chile o a la Policía de Investigaciones de Chile, bajo la dirección del funcionario de la Comisión que indique la solicitud, que proceda a ejecutar algunas medidas específicas, en el marco de investigaciones o procedimientos sancionatorios. Esto debe hacerse solo en casos graves y calificados, y siempre que resulten indispensables para