La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
base en tal facultad el presidente de la República dictó el Decreto 111 de 1996, hoy vigente EOP, que a la fecha ha contado con tres reformas principalmente: 1) mediante la Ley 819 de 2003, por la cual se dictaron normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, que fuera conocida como Ley de Responsabilidad Fiscal176; 2) mediante la Ley 1530 de 2012, por la cual se reguló la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías, y finalmente, 3) mediante el Decreto 2712 de 2014, por el cual se reglamentaron parcialmente algunos artículos del EOP.
Interesa destacar que el Decreto 111 de 1996 se subdivide en bloques normativos que tratan los siguientes acápites: a) sistema presupuestal; b) principios del sistema presupuestal; c) Consejo Superior de Política Fiscal (Confis); d) presupuesto de rentas y recursos de capital; e) presupuesto de gastos o ley de apropiaciones; f) preparación del proyecto de presupuesto general de la Nación; g) preparación del proyecto de presupuesto al Congreso; h) estudio del proyecto de presupuesto general de la Nación por el Congreso; i) repetición del presupuesto; j) liquidación del presupuesto; k) ejecución del presupuesto; l) control político y el seguimiento financiero; m) empresas industriales y comerciales del Estado; n) tesoro nacional e inversiones; ñ) entidades territoriales; o) capacidad de contratación, ordenación del gasto y autonomía presupuestal; p) responsabilidades fiscales y q) disposiciones varias.
Atendiendo a la línea argumentativa que se acaba de proponer corresponde en este instante llamar la atención sobre los siguientes aspectos:
1. De acuerdo con el art. 11 el presupuesto general de la Nación (PGN) se compone de tres partes:
a. El presupuesto de rentas[, que] contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
b. El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones[, que] incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
c. Disposiciones generales[, apartado que] corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.
2. De cara a los principios del sistema presupuestal los arts. 12 a 21 señalan los que a continuación se enumeran. Debe precisarse que existe profusa jurisprudencia que los ha desarrollado177:
a. Planificación. En virtud del cual el PGN deberá guardar concordancia con los contenidos del PND, el Plan Nacional de Inversiones (PNI), el Plan Financiero (PF) y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI).
b. Anualidad. Refiere que el año fiscal inicia el 1 de enero y finaliza el 31 de diciembre de cada año. Por ello, luego del 31 de diciembre “no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha”.
c. Universalidad. Precisa que el presupuesto contendrá todos los gastos públicos que se pretendan realizar durante la correspondiente vigencia fiscal. Por consiguiente, “ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”.
d. Unidad de caja. Señala que “con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación”. La jurisprudencia ha desarrollado este precepto precisando que “la totalidad de los ingresos públicos deben ingresar sin previa destinación a un fondo común, desde donde se asignan a la financiación del gasto público”178.
e. Programación integral. Alude a que “todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación de conformidad” con la normatividad pertinente.
f. Especialización. Indica que las apropiaciones “deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”.
g. Inembargabilidad. Advierte que “son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman”.
h. Coherencia macroeconómica. Refiere que “el presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República”.
i. Homeóstasis presupuestal. Según el cual “el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio económico”. En cuanto al alcance de este principio ha referido la Corte Constitucional:
Se trata entonces de que se eviten excesos en la estimación de los ingresos, que puedan dar lugar a un déficit estructural, [pues] al no corresponder dicha estimación con la realidad de la actividad económica que permit[e] la generación de esos ingresos se [puede producir] un desfase de tal magnitud que altere los grandes equilibrios que sirven de sustento al sistema económico. Ello no significa, empero, que deban siempre necesariamente coincidir el crecimiento real del presupuesto de rentas y el crecimiento de la economía. En esas circunstancias lo que debe examinarse es la coherencia macroeconómica desde una perspectiva a largo plazo.179
3. En cuanto a la cobertura del estatuto (art. 3) se advierte que incluye dos niveles. El primero corresponde al PGN, “compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional”. Este último incluye “las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la Rama Ejecutiva del nivel nacional con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta”. El segundo nivel
incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado [y] de las sociedades de economía mixta con régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.180
4. Seguidamente (art. 4) se indica que
para efectos presupuestales, [a] todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y [que] no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional.
A renglón seguido (art. 5) se establece que las empresas de servicios públicos domiciliarios de cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90 % o más y las empresas sociales del Estado se sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
5. Por último, se precisa el contenido del sistema presupuestal aduciendo que está constituido por:
a. Un plan financiero, que
es un instrumento de planificación [y] gestión financiera del sector público que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan[. Tomará] en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaria y monetaria.
b. Un plan operativo anual de inversiones