La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
El Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto de inversión para discusión en las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes.
iii. El presupuesto anual (general) de la Nación, que es el instrumento para el cumplimiento de los planes de desarrollo económico y social.
3.4.4.3. Perspectiva constitucional
La Corte Constitucional ha demarcado una clara línea jurisprudencial en torno a los criterios a tener en cuenta para la elaboración y ejecución del presupuesto pues este definitivamente se erige como piedra angular para el cumplimiento y satisfacción de los objetivos de un Estado social de derecho, conforme lo preceptúa la Constitución de 1991181.
De cara a los planteamientos esbozados en el acápite que precede, y atendiendo a lo establecido en los correspondientes artículos del texto constitucional recogidos en el capítulo III del título XII, se torna oportuno presentar los siguientes aspectos:
1. Inicialmente, de acuerdo a lo consignado en el art. 345 de la Constitución, “en tiempo de paz, no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”. Este aspecto se presenta como una manifestación del principio de legalidad y como la demarcación de las fronteras dentro de las cuales se recaudarán e invertirán los dineros del erario.
En cuanto a la concreción del principio de legalidad en el campo fiscal la Corte ha precisado que en virtud de este
es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario publico, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según la cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.182
2. En atención a lo establecido en el art. 346 “el Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones […] que deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo”. Es de advertir que el texto de este artículo fue modificado mediante el Acto Legislativo 3 de 2011, que adicionó al texto original principalmente el criterio de sostenibilidad fiscal, cuya incorporación propende por que se disciplinen las finanzas públicas de tal manera que su desarrollo a plazo futuro tienda a la reducción del déficit fiscal tanto en el plano nacional como en los presupuestos locales183.
Como puede verse, en el mismo primer inciso del art. 346 se establece que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá corresponder al PND. Sobre el particular dígase en breve que justamente es la Ley Anual del Presupuesto (LAP) el instrumento jurídico que permite al Gobierno la materialización y satisfacción de los planes y programas de desarrollo económico y social cuyo análisis más detallado puede consultarse en el acápite que precede184.
Finalmente, este artículo perentoriamente advierte que
en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
3. El art. 347 enlista los elementos que constituyen el proyecto de apropiaciones, que no es cosa distinta a “la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia legal respectiva”. En consonancia con ello ordena que “si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno [deberá proponer] la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados”185.
4. El art. 348 contempla que “si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno en los términos del [art. 347, y] si no hubiere sido presentado […] regirá el del año anterior”. El art. 349, por su parte, ordena que “durante los tres primeros meses de cada legislatura y estrictamente con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones”. Adicionalmente precisa que “los cómputos de las rentas, de los recursos de crédito y los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”186.
5. Especial importancia comporta el art. 350 pues advierte que “la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social” que ha de estar de acuerdo con la correspondiente ley orgánica. Precisa además que, “excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”. Prescribe igualmente que “en la distribución territorial del gasto público se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa”. En el mismo sentido, señala que “el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.
El Decreto 111 de 1996, mediante el cual se compilaron la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el EOP, preceptuó en su art. 41 que
se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.187
A renglón seguido se indica que el presupuesto de inversión social de las entidades territoriales no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior y respecto al gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones, y que esta “identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto de la Nación”.
La Corte Constitucional, al analizar algunos cargos en contra de la Ley 1324 de 2009, por medio de la cual se fijaron parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de la educación, recordó que “definido el gasto público social, según lo ordena la Constitución, como aquel destinado a solucionar necesidades insatisfechas de salud, educación saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, etc.; es apenas lógico que las partidas correspondientes figuren en los capítulos respectivos”, a efectos de ratificar el servicio público de educación como uno de los principales focos del gasto público social188.
En posterior sentencia se cita al Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, para precisar lo siguiente:
El Comité es de la opinión de que corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos [sociales]. Así por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto […]. El Comité desea poner de relieve, empero, que aunque se demuestre que los recursos son insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes.189
En esta providencia se hace especial alusión a la importancia del deporte como gasto social190.
Siguiendo la misma línea argumentativa la Corte ha tenido la oportunidad de analizar el gasto público social en diversos escenarios, como acontece entre otros con el tema de los servicios de salud al analizar la afiliación obligatoria de personas con capacidad de pago, el régimen subsidiado para personas de escasos recursos y la prioridad del gasto público en asistencia de personas gravemente enfermas191; en temas laborales, salariales, de seguridad