La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
es piedra angular del concepto de función pública, en el sentido de que se concibe como el elemento más importante del manejo económico público.
En segundo lugar, debe señalarse que la planificación no es un concepto novedoso de la Constitución de 1991 pues se relaciona con el Estado de bienestar, cuyo origen se remonta a los prolegómenos del siglo xx. De este modo, la satisfacción de demandas sociales como la salud, el trabajo, los servicios públicos, etc., ha sido una preocupación constante del establecimiento, que vino a potencializarse con la entrada en vigencia de nuestra actual Constitución, cuyo art. 366 perentoriamente reza:
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
Finalmente, no obstante la importancia de la participación concurrente de las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial en la regulación del trámite del plan por expreso mandato constitucional del art. 341, que entre otras cosas señala la participación activa del Consejo Superior de la Judicatura en el asunto, el poder Ejecutivo ostenta especial preponderancia en ese sentido. En efecto, este último no solamente cuenta con la iniciativa y capacidad para elaborarlo, sino que puede excepcionalmente adoptarlo mediante decreto con fuerza de ley si el Congreso no lo aprueba en el término de tres meses contados a partir de su presentación169.
3. En lo que tiene que ver con la prelación de la LPND es imperativo recordar los siguientes apartes:
Es cierto que esta ley del Plan es del género de las orgánicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supraorgánica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelación sobre las demás leyes –incluso las orgánicas–.170
En idéntico sentido, en posterior pronunciamiento se hizo la siguiente referencia a los límites de dicha prelación legislativa:
Desde luego, la obligatoriedad de la Ley del Plan no puede entenderse en términos absolutos, en cuya virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e incorporados en ella, pues los cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos con el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su adaptación por el legislador a las reales circunstancias que surjan en los respectivos periodos anuales, por la cual la Carta autoriza que en los presupuestos se aumenten o disminuyan tales rubros, desde luego –considera la Corte– en términos razonables que no impliquen la desfiguración o eliminación del sentido fundamental de los planes adoptados.171
En lo que guarda relación con su alcance a la luz de los demás principios y valores de la Constitución se señaló que
la Corte considera que el contenido del Plan de Desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente económica esa disposición […], sino que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con las otras normas constitucionales relativas a la planeación.172
Finalmente, ha de concluirse que la LPND ostenta un importante lugar en el conocido bloque de constitucionalidad, entendido en sentido estricto, no solo por ser ley orgánica, sino por la expresa prelación que le otorga la propia Carta de Derechos173.
4. En lo que tiene que ver con la LOP debe rememorarse que se encuentra plasmada en la Ley 152 de 1994, que a su vez se divide en doce acápites, a saber: 1) principios generales; 2) Plan Nacional de Desarrollo; 3) autoridades e instancias nacionales de planeación; 4) procedimiento para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; 5) aprobación del plan; 6) ejecución del plan; 7) evaluación del plan; 8) planes de desarrollo de las entidades territoriales; 8) autoridades e instancias territoriales de planeación; 10) procedimientos para los planes territoriales de desarrollo; 11) planeación regional; 12) disposiciones generales.
Dados los anteriores acápites, y atendiendo de una parte a la línea argumentativa propuesta y de otra, a la traza de constitucionalidad señalada en precedencia, resulta oportuno resaltar lo siguiente:
i. El propósito de la ley es establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados en la Constitución Política.
ii. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación son los siguientes, de acuerdo con el art. 3 de la LOP:
a. Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado en la Constitución y la ley.
b. Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
c. Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo.
d. Consistencia. [El texto original de la LOP precisaba:] Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad [Esta redacción fue adicionada por medio del art. 9 de la Ley 1473 de 2011, sobre regla fiscal, que introdujo el siguiente aparte: “Se deberá garantizar su consistencia con la regla fiscal contenida en el marco fiscal de mediano plazo”].
e. Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo tanto de la Nación como de las entidades territoriales, se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.
f. Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquellos tengan cabal culminación.
g. Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la ley.
h. Sustentabilidad ambiental. […] Los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.
i. Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos del desarrollo de las regiones.
j. Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.
k. Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva.