La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder.
m. Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este.
n. Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el art. 339 de la Constitución, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su colaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán mantener actualizados bancos de programas y proyectos.
iii. En atención a lo establecido en el art. 339 constitucional, que divide la conformación del PND en una parte general y un plan de inversiones, la LOP precisa en el art. 5 que la parte general debe incluir:
a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y sus principales sectores y grupos sociales.
b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos para lograrlos.
c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido.
d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.
iv. En cuanto al contenido del plan de inversiones, el art. 6 precisa que incluirá principalmente:
a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público.
b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión.
c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general.
d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
v. Finalmente, en lo que tiene que ver con los órganos y funcionarios relacionados con la elaboración y ejecución del plan se destacan (art. 8): a) presidente de la República, “máximo orientador de la planeación nacional”; b) Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes); c) Departamento Nacional de Planeación (dnp); d) Ministerio de Hacienda y Crédito Público; e) Congreso de la República; f) Consejo Nacional de Planeación; g) en el plano territorial, gobernadores, asambleas departamentales, alcaldes y concejos municipales.
5. El art. 340 constitucional señala que
habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. […] Tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. [Sus] miembros […] serán designados por el presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores [aludidos en precedencia], quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su periodo será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituirán el Sistema Nacional de Planeación.
6. El art. 343 constitucional precisa que
la entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.
Al respecto vale señalar que en desarrollo del referido mandato constitucional tal entidad, de conformidad con el art. 29 de la LOP, es el Departamento Nacional de Planeación.
7. Finalmente el art. 344 constitucional refiere que
los organismos departamentales de planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley [y que] en todo caso, el organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial.
Debe precisarse que toda la estructura planteada para la elaboración y ejecución del PND es replicada en el plano territorial en virtud de dos normas. La primera es el art. 300 constitucional sobre funciones de las asambleas departamentales, el cual señala que por medio de ordenanzas le corresponde, entre otras funciones,
expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.
La segunda es el art. 313 constitucional, según el cual corresponde a los concejos municipales, entre otras funciones, “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social de obras públicas”.
3.4.4. Del presupuesto
3.4.4.1. Introducción
La palabra presupuesto está formada del prefijo pre- (“antes”) y el término supuesto (“hipótesis”, algo creído o dado por cierto). Etimológicamente este último concepto, por su parte, viene del latín suppositus, formada de sub- (abajo) y positus (puesto), de modo que traduciría “puesto abajo” o “lo que se lleva debajo. Por lo tanto, presupuesto debería entenderse como “el supuesto previsto”174.
En el sector privado es usual que empresas, sociedades o las mismas personas naturales elaboren presupuestos como métodos de planeación de actividades a realizar, inversiones a ejecutar o metas a cumplir en periodos venideros, generalmente anualidades. Tales mecanismos resultan de enorme utilidad para tasar costos, identificar fallas, proyectar ganancias e inclusive medir la gestión de los gerentes. Pues bien, esta lógica presupuestal no es ajena al sector público, pero se debe matizar que el presupuesto no es un concepto estático sino dinámico, bajo cuya cualidad debe ser analizado.
Para dilucidar con relativa claridad el alcance del sistema presupuestal colombiano se hace necesario abordar su análisis desde dos perspectivas. La primera es la legislativa, en atención a que existen normas expedidas por el Congreso de la República que ofrecen definiciones y trazan principios indispensables para un mejor entendimiento de la materia objeto de examen. La segunda es la óptica constitucional, para lo cual se analizarán los preceptos del texto superior de la mano de los principales pronunciamientos que sobre el particular ha dictado la Corte Constitucional.
3.4.4.2. Perspectiva legislativa
Rememórese inicialmente que el antecedente legislativo más inmediato previo a la Constitución de 1991 es la Ley 38 de 1989, que se conoció como Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y se dictó al abrigo del art. 210 de la Constitución Política de 1886. Luego de entrar en vigencia la Carta de 1991 se expidieron la Ley 179 de 1994, por medio de la cual se introdujeron algunas modificaciones a la ley de 1989 –lógicamente con la actualización de los postulados introducidos por la novel Constitución–, y la Ley 225 de 1995, modificatoria de la Ley Orgánica del Presupuesto (LOP), que en su artículo 24 autorizó al Gobierno nacional