La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
sobresalientes, autonomía y bienestar universitario o determinación de la educación como servicio público193; y en términos generales en casos referidos a inversión social194.
Así, haciendo un barrido por las distintas líneas jurisprudenciales a las que se ha aludido se obtiene que asuntos como salud, trabajo, educación, deportes y saneamiento básico son el foco principal hacia el cual debe dirigirse el gasto público social. Por esta razón tal gasto no puede estar supeditado a votaciones parlamentarias y mucho menos a ponderación de utilidad alguna para justificar su inversión. Adicionalmente, y dado que todas las manifestaciones de este gasto público integran el núcleo esencial de los derechos sociales cuya satisfacción es uno de los fines de un Estado social de derecho, debe darse prioridad a este rubro sobre las demás asignaciones atendiendo en su distribución las particulares y concretas necesidades poblacionales tanto en el plano nacional como en el territorial.
6. El art. 354 dispone que
habrá un contador general, funcionario de la Rama Ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará esta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia es de la Contraloría. Corresponden al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
El anterior precepto constitucional fue desarrollado mediante la Ley 298 del 23 de julio de 1996, por la cual se creó la Contaduría General de la Nación como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Allí se determinaron las funciones y estructura orgánica de dicha institución, y se presentaron algunas definiciones como las que a continuación se reseñan:
• Sistema Nacional de Contabilidad Pública.
Conjunto de políticas, principios, normas y procedimientos técnicos de contabilidad, estructurados lógicamente, que al interactuar con las operaciones, recursos y actividades desarrolladas por los entes públicos, generan la información necesaria para la toma de decisiones y el control interno y externo de la administración pública.
• Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF). “Conjunto integrado de procesos automatizados, de base contable, que permite la producción de información para la gestión financiera pública”.
• Contabilidad general de la Nación.
Comprende la de los órganos que integran las ramas del Poder Público en el nivel nacional, la de las entidades u organismos estatales autónomos e independientes, la de los organismos creados por la Constitución Nacional o por la ley que tienen régimen especial, adscritos a cualquier rama del Poder Público, la de las personas naturales o jurídicas y la de cualquier otro tipo de organización o sociedad que manejen o administren recursos de la Nación en lo relacionado con estos.
• Contabilidad pública.
Comprende, además de la contabilidad general de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y solo en lo relacionado con estos.
La Corte Constitucional se ha referido a la Contaduría General, de una parte, reafirmando su independencia en relación con la función de control fiscal asignada a la Contraloría General de la República al precisar:
Así entonces, esta institución refleja la voluntad del constituyente de separar la actividad de llevar la contabilidad general de la Nación, como una función pública de carácter administrativo a cargo de un órgano de la Rama Ejecutiva del Poder Público, del ejercicio del control fiscal, a cargo de la Contraloría General de la República.195
Y, de otra parte, lo ha hecho para destacar la importancia de ostentar un régimen sólido, ordenado y debidamente regulado de normas de contabilidad pública:
El contador general, dará un manejo integrado a la contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del lenguaje contable público. Como en el caso del contralor general en lo que hace a la armonización de los sistemas de control fiscal, el contador general extenderá su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. Además, al consolidar la contabilidad general de la Nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas.196
En cuanto a la contabilidad financiera y la ejecución presupuestal indicó:
La contabilidad financiera es aquella relativa al registro e información de los ingresos, gastos, activos y pasivos de las distintas entidades públicas no sólo del orden nacional, sino también territorial y de las entidades descentralizadas por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan […] La contabilidad de la ejecución del presupuesto, comprende el registro de la ejecución de los ingresos y los gastos que afectan la cuentas del tesoro nacional, incluidos los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como también la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados como consecuencia de la ejecución presupuestal.197
7. El art. 351 constitucional ratifica la iniciativa gubernamental precisando principalmente que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir una nueva”, salvo con aval del correspondiente ministro del ramo, y que paralelamente se podrán eliminar partidas de gastos, excepto las que versen sobre el servicio de la deuda pública, obligaciones contractuales del Estado, atención de servicios ordinarios de administración e inversiones autorizadas en el PND. El art. 352 establece que además de lo señalado en la Constitución la LOP
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
El art. 353 contempla que “los principios y las disposiciones establecidas en este título constitucional se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”. Finalmente, el artículo 355 declara perentoriamente que
ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. [Y que] el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.
8. Es de advertir finalmente que en el capítulo constitucional aquí analizado se distingue la LOP (art. 352) de la LAP, (art. 356), ante lo cual ya la Corte Constitucional demarcó un importante precedente indicando lo siguiente:
Mientras que la Ley Orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a estas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del periodo fiscal respectivo.198
3.4.5. El concepto de ingresos: ingresos corrientes y recursos de capital
Lo primero que debe señalarse es que en el sector público, al igual que en el ámbito privado, los ingresos, desde una óptica contable genérica, pueden ser clasificados en ordinarios y extraordinarios. Los primeros son aquellos que de forma regular ingresan a las arcas estatales, por ejemplo