La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
que se recaudan de manera esporádica, ocasional o no regular, como los empréstitos, los bienes obtenidos mediante acción de extinción de dominio, las donaciones, etcétera199.
Ahora bien, tras un barrido por la Constitución se halla que no existe clasificación puntual en ese sentido. No obstante, en la lectura de algunas de sus disposiciones junto con la jurisprudencia constitucional sí es posible identificar algunas categorizaciones de los ingresos, que luego de explicadas permitirán comprender con mayor claridad tanto el desarrollo constitucional como el legislativo del asunto.
En primer término, se tiene que la regularidad del ingreso resulta ser un criterio distintivo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, desde sus prolegómenos, pretendió asentar como parámetro de clasificación. A continuación se transcriben los apartes pertinentes que autorizan tal aserto:
De igual modo, de la propia Carta se deduce que la clasificación de la renta se elabora atendiendo especialmente la regularidad del ingreso. Por esa razón, se denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.
A renglón seguido se recalca: “Son por el contrario, ingresos de capital, aquellas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y proyectos que se consideran inaplazables”200.
En ulterior jurisprudencia, al abordar el concepto de regularidad en la definición de ingreso corriente la Corte hubo de matizar su apreciación inicial en los siguientes términos:
Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de regularidad como elemento característico, no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de capital, que al contrario se caracterizan por su eventualidad. Tal distinción cobra significativa importancia en la estructura fiscal que definió el constituyente de 1991, pues de los primeros deben participar las entidades territoriales, a través del situado fiscal y la participación de los municipios, y con ellos financiar programas y proyectos de inversión social, los cuales cubren y atienden necesidades de carácter recurrente, que exigen una inversión constante y progresiva. Entre ellos ocupan lugar de prevalencia los de educación y salud.201
Posteriormente la misma Corte habría de considerar que de acuerdo con su línea argumentativa los ingresos corrientes en efecto demandan una relativa estabilidad, es decir, ostentan vocación de permanencia y además, al poder ser predichos con alto grado de certeza, pueden limitar los gastos ordinarios del Estado. Por otro lado, en cuanto a los recursos de capital se reiteró que los constituyen aquellos fondos que entran al erario de manera esporádica, pero no porque hagan parte de un rubro extraño sino porque su cuantía es indeterminada, circunstancia que con dificultad puede asegurar su continuidad durante amplios periodos presupuestales.
Todo ello para concluir que la idea de regularidad es entonces uno de los elementos acogidos para identificar los ingresos corrientes, pero como en ciertos casos admite excepciones, resulta menester acudir a otras características que dan una mayor claridad, entre la cuales se hallan las siguientes:
Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre; si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboración del presupuesto anual; en consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias.202
Es por lo anterior que la doctrina especializada en la materia asevera que puede concluirse lo siguiente:
En síntesis, hay ingresos corrientes propiamente dichos, que son aquellos que se perciben regularmente, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios, que son aquellos corrientes que no están afectos a la financiación de un gasto específico; y hay, finalmente, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepción y que como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera esporádica.203
Esta argumentación resulta de enorme importancia a efectos de comprender el alcance del art. 358 constitucional, que reza: “Entiéndese por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital”. Obsérvese que una primera clasificación a presentar, de acuerdo con el criterio de regularidad en el ingreso, será entonces entre ingresos corrientes y recursos de capital, debiéndose advertir que en el texto constitucional no existe referencia alguna a “ingresos no corrientes”. En otras palabras, de cara a lo establecido en el primer párrafo del presente acápite podría decirse preliminarmente que el ingreso corriente guardaría correspondencia con el criterio básico de ingreso ordinario y los recursos de capital (no corrientes), con el de ingreso extraordinario204.
De todo lo anterior importa resaltar, dada la traza argumentativa propuesta en las presentes líneas, que el criterio de regularidad, cuando se satisface, emerge trascendente a efectos de encuadrar un ingreso como corriente. No obstante, en cuanto a los ingresos ocasionales se echa de menos un parámetro diáfano que permita con cristalina claridad identificar si son corrientes o no ya que en cada caso puntual habrá de considerarse si se cumplen o no los requisitos demarcados por la jurisprudencia. Así, a continuación ha de enfatizarse simplemente en la distinción general entre ingresos corrientes y recursos de capital, a efectos de continuar con el análisis que se viene planteando, y remémbrarse cuáles artículos del texto constitucional tratan el tema.
Aluden a los ingresos corrientes las siguientes disposiciones: el art. 321, inciso final, sobre los aportes departamentales y municipales a las provincias constituidas con municipios o territorios indígenas circunvecinos; el art. 331, inciso final, concerniente a la creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y sus fuentes de financiación; el art. 357, incisos primero y segundo, sobre la fórmula para calcular el monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, y el art. 358, que define los ingresos corrientes.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha referido a distintos ámbitos en los que puede desarrollarse el concepto de ingresos corrientes, como acontece, v. gr., con la participación de las entidades territoriales en estos o la inversión social en resguardos indígenas205.
Ahora bien, para desmenuzar aún más lo anterior a continuación se hará referencia a la subclasificación del primer grupo de ingresos, los corrientes, para seguidamente aludir a la de los recursos de capital. Sobre el primer tópico el art. 358 constitucional aludido en precedencia señala que los ingresos corrientes están constituidos por ingresos tributarios y no tributarios. Esta afirmación es reiterada y desarrollada en el art. 27 del EOP, al enfatizar que los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas.
Ni la Constitución ni la ley definen los impuestos directos e indirectos. No obstante, jurisprudencia y doctrina sí se ocupan de tal cometido. Juan Camilo Restrepo, citando antiquísima doctrina, trae en comento a los tratadistas Julien Laferriere y Marcel Waline:
Es impuesto directo todo impuesto, cualquiera que sea su objetivo, que es percibido por vía nominativa, es decir, en virtud de un documento previamente establecido por la administración sobre el cual señala el contribuyente la cantidad de materia imponible que se reconoce, lo que forma el título en virtud del cual la administración puede proceder a recabar el impuesto […]. El impuesto indirecto se define en sentido contrario, es aquel, cualquiera que sea su objeto, en el que la percepción tiene lugar sin la mención nominativa, con ocasión de hechos o circunstancias que la administración constata a medida que se van produciendo: registro de un acta, declaración de una sucesión, fabricación o transporte de alcohol. Es con ocasión de cada uno de estos actos o hechos, sucesivamente, que la administración procede a las operaciones que determinan el contribuyente no identificado de antemano; se establece el monto del impuesto y su liquidación, y se procede a su percepción.206
La jurisprudencia nacional ha precisado una definición sencilla, pero no por ello menos clara, del tema:
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