La protección penal del patrimonio público en Colombia. Mauricio Cristancho Ariza
a las asignaciones directas de [los territorios en los que se adelante explotación] y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del SGR. […]
• La diferencia entre el total de los ingresos del SGR y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a [las asignaciones directas de los territorios en los que se adelante explotación] se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.
• Los fondos de Ciencia, Tecnología e innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno nacional.
• Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de necesidades básicas insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere [el art. 360 de la Constitución]. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.
• Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno nacional.[…]
• En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30 %) de los ingresos anuales del SGR, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a que refiere el [art. 360 de la Constitución].
• Parágrafo 1. Los recursos del SGR no harán parte del presupuesto general de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal [y], en todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del SGR.
• Parágrafo 2. [a)] La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de [los territorios en los que se adelante explotación], así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional y de Compensación Regional se hará en concordancia con el [PND] y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. [b)] Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el SGR. Para el caso de los departamentos [con asignaciones directas por explotación en sus territorios], los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado y un número representativo de alcaldes. En cuanto a los municipios [con asignaciones directas por explotación en sus territorios], los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. [c)] Los programas y/o proyectos en ciencia, tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno nacional, representado por tres (3) ministros o sus delegados, un (1) representante del organismo nacional de planeación y un (1) representante del organismo nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la secretaría técnica, un (1) gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente. [d)] Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) ministros o sus delegados y un (1) representante del organismo nacional de planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes. [e)] La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación en la sociedad civil. En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria en relación con el Gobierno nacional.
• Parágrafo 3. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del SGR, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el buen gobierno. La ley […] definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del SGR. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los departamentos, municipios y/o distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos. La ley […] definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de SGR destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías.
• Se introducen algunos parágrafos transitorios que regulan la incorporación y vigencia de la reforma constitucional.
La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011 mediante algunas sentencias que vale la pena recordar. La primera fue la 317 de 2012, en la cual, además de exponerse ciertas consideraciones sobre aspectos formales de la elaboración y el trámite del acto legislativo, se abordaron algunos aspectos puntuales sobre el tema de las regalías. De forma específica se consideró la no necesidad, en este preciso evento, de adelantar consultas a comunidades indígenas porque el nivel de generalidad de las modificaciones normativas introducidas mediante el instrumento jurídico objeto de revisión no obligaba a la consulta previa como sí habría de acontecer con la ley que regulara la materia227.
Una segunda sentencia aludió a algunos cargos de inconstitucionalidad presentados en contra del acto legislativo, en los que se argumentaba una sustitución de la Constitución, al vulnerarse los principios que regulan la autonomía territorial por cuanto a partir de la reforma los recursos de las regalías serían trasladados del patrimonio de las entidades territoriales al erario nacional. Al respecto la Corte estimó que la modificación constitucional resultaba ajustada a la Carta pues, luego de precisar el núcleo de la autonomía de las entidades territoriales –su derecho a gobernarse por autoridades propias, gestionar sus propios intereses, ejercer sus competencias, establecer tributos, participar en rentas nacionales y administrar sus recursos–, con tales prerrogativas se busca la consecución de tres finalidades, a saber: 1) permitir a las entidades territoriales cumplir sus funciones de acuerdo con la Constitución y la ley, 2) planear y promover el desarrollo local y 3) contribuir a la democratización de las decisiones económicas.
Atendidos dichos planteamientos, para la Corte la reforma demandada no representó una sustitución de la Constitución porque su finalidad fue corregir las inequidades del anterior régimen de distribución de regalías, que como recursos del Estado globalmente considerados, y no de las entidades territoriales en particular, deben gozar de correcta destinación evitando su despilfarro. Así, el acto legislativo en cuestión no desvirtuó ni quebrantó la esencia de la descentralización territorial228.
Ahora bien, los parágrafos transitorios establecieron, entre otras cosas, que el Gobierno nacional contaba con un término de tres meses a partir de la fecha de promulgación del acto legislativo para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley que ajustara el régimen de regalías al nuevo marco constitucional y que una vez radicado