Delitos contra la administración publica (Título XV). Cesar Augusto Otálvaro Sánchez
presupuestal, a través del cual se garantiza la existencia de apropiaciones suficientes para depender de estos gastos, y de la otra el registro presupuestal, que tiende a garantizar que los recursos así financiados no se vean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar.
Siendo necesario cumplir ambos requisitos para comprometer cualquier apropiación presupuestal, uno y otro obedecen a propósitos diferentes, pues mientras que el certificado de disponibilidad busca que exista certeza de que siempre que se vayan a afectar las apropiaciones existan fondos suficientes para respaldar dicha afectación; en cambio, el registro presupuestal tiene como finalidad que las apropiaciones presupuestales no sean derivadas a ningún otro fin que aquel para el cual fueron aprobadas en el presupuesto99.
En consecuencia, el certificado de disponibilidad presupuestal es el acto administrativo mediante el cual el funcionario competente le asegura al tercero que existen recursos suficientes para crear compromisos a cargo del Estado. El certificado de disponibilidad no compromete la apropiación100, tan solo separa temporalmente los recursos en espera del perfeccionamiento de los compromisos, lo que quiere significar que la disponibilidad presupuestal hace parte del principio de legalidad101 del gasto público, establecido en los Artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política, y es obligatorio en todos los casos, incluso cuando la obligación nace de un Mandato Constitucional como lo es el de la transferencia de la participación de las entidades territoriales de los recursos ordinarios o el servicio de los empréstitos públicos, porque aún en estas circunstancias se requiere102.
La Sección segunda del Consejo de Estado103 se refirió al certificado de disponibilidad presupuestal, en los siguientes términos:
“El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos’. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de estos que permita determinar los saldos de aprobación disponibles para expedir nuevas disponibilidades.”.
La misma alta corporación104 citada, refiriéndose a la disponibilidad y reserva presupuestal en el Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decretos 111 de 1996 y 115 del mismo año y ley 819 de 2003–, advirtió:
“i) El inciso primero del Artículo 71 establece, sobre la disponibilidad presupuestal –requisito extendido a los demás actos de la administración que afectan el gasto público, no sólo los contratos estatales–, que toda erogación debe contar con un certificado de disponibilidad previo –CDP–, que garantice los recursos para atenderlo, de conformidad con el principio de planeación:
ii) El inciso segundo de la misma norma reguló el registro presupuestal –RP–, que garantiza que los recursos destinados a un gasto concreto no se desvíen a otro fin, así sea bueno. Esto confirma que se trata de requisitos distintos: uno previo y otro posterior; el uno asegura la existencia de apropiación suficiente en el presupuesto y el otro asegura los recursos, impidiendo desviarlo para otro gasto. En cada proceso de contratación estatal se necesitan ambos, pero en etapas distintas.
Sobre el contenido mínimo del registro, compromiso o reserva presupuestal –RP–, la norma exige el plazo de la obligación y el valor de las prestaciones, lo que facilita controlar la “indisponibilidad” de esos recursos para otras obligaciones, así como definir el tiempo durante el cual se destinará el dinero, porque el inciso tercero prohibió a las autoridades contraer compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa, con el ánimo de impactar vigencias futuras o adquirir compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados: “En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
“Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. “Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, Artículo 86, Ley 179/94, Artículo 49).”.
2.3.3.2. Funcionalidad de la disponibilidad y del registro presupuestal
De acuerdo con el Artículo 21 del Decreto 115 de 1996 reglamentario del Estatuto Orgánico del Presupuesto, las desviaciones que se buscan evitar con el registro presupuestal son: contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponible, o con anticipación respecto de la apertura del crédito adicional correspondiente, o con cargo a recursos del crédito cuyos contratos no se encuentren perfeccionados, o sin que cuenten con el concepto de la Dirección de crédito público para comprometer recursos antes de su perfeccionamiento, o sin la autorización para comprometer vigencias futuras por el CONFIS o por quien este delegue.
En el respectivo presupuesto de gastos se señala la cuantía y la finalidad de la administración en cada apropiación global, en cada partida especial, en cada Artículo o renglón; y en el empleo correcto del bien señalado en un reglamento, o sea que de acuerdo con las circunstancias del caso concreto será necesario consultar el acto correspondiente del Congreso, la Asamblea o el Concejo, expedido por sujeción a las normas anteriores, para saber si el servidor se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, produciendo detrimento de la inversión social o de los salarios y prestaciones sociales.
2.3.3.3. Delimitación del gasto público
En relación con el gasto público existen claras reglamentaciones a nivel constitucional, que indican qué gastos públicos, en concreto, se pueden hacer; qué prohibiciones rigen al respecto, y los alcances que esas mismas disposiciones tienen para los niveles periféricos de la Administración. Veamos:
No puede el Gobierno Nacional incluir en la Ley de Aprobación todos los rubros o conceptos que se le antoje o apetezca, como que existe una clara y expresa limitación a nivel del contenido normativo del inciso segundo del Artículo 346 de la Constitución Nacional, que dispone: “En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguno que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o el servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”.
2.3.3.4. Las denominadas rentas de destinación específica
El Artículo 359 de nuestra Carta Política dispone que: “No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan: 1) Las Participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios, 2). Las destinadas para inversión social, 3) Las que, con base en leyes anteriores, la nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarias”.
Comentando esta disposición constitucional, Juan Camilo Restrepo105 advierte que la norma general del Artículo 359 de la carta que dice que “no habrá rentas Nacionales de destinación específica”, se ha convertido en la excepción, al paso que las excepciones han terminado por convertirse en la norma general, conclusión a la que llega luego de destacar que Colombia tiene frente a los países latinoamericanos el nivel más alto de gasto de destinación específica con relación al gasto total de la región.
Incluso no es de extrañar la proliferación de disposiciones asignándole destinación específica a ciertos recursos, tal y como ocurrió con la Ley 1819 de 2016, que a través del Artículo 102 adicionó el Artículo 243 del Estatuto Tributario, en texto del siguiente tenor:
“Art. 243. Destinación específica. A partir