Delitos contra la administración publica (Título XV). Cesar Augusto Otálvaro Sánchez
social integral, es decir una vez se ha efectuado la indebida aplicación o transmutación de partidas presupuestales.
2.3.2. Razón de ser de la descripción comportamental
La razón de ser de esta descripción comportamental, o el fundamento Constitucional de la acriminación del peculado por aplicación oficial diferente, lo encontramos en varias disposiciones de nuestra Carta política:
En efecto el inciso 2 del Artículo 345 constitucional consagra el denominado postulado de la administración presupuestal reglamentaria en los siguientes términos: “Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por Las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o Municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Igualmente, los Artículos 350 y 366 determinan que el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación; así mismo los Artículos 357 y 359 se refieren a la inversión social, en términos de determinación de áreas prioritarias que se financiarán con la participación de los Municipios en los ingresos corrientes de la Nación, y la conformación de rentas nacionales de destinación específica para la inversión social.
El fundamento jurídico de la aplicación debida del dinero público, como se dejó anotado, se encuentra en el Artículo 345 de la Constitución Nacional, que no sólo prohíbe percibir ingresos a título de impuestos que no se encuentren previamente contemplados como tales dentro de la respectiva Ley de Presupuesto, sino que, desde el punto de vista de las erogaciones, prohíbe hacer erogaciones con cargo al tesoro público, que no se encuentren previamente contempladas como tal en la respectiva Ley de Apropiaciones; y que se trasladen partidas de un rubro a otro, dentro del presupuesto, sin la debida legalización.
Igualmente han de tenerse en cuenta las prohibiciones constitucionales existentes en materia de Gasto Público y que se encuentran contenidas en los Artículos 347 inciso primero y 351 incisos primero y segundo de la Constitución Política, y que podemos agrupar así:
En primer lugar, el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
En segundo lugar, al Congreso le está prohibido aumentar las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno o incluir una nueva, sino es con la aceptación escrita del ministerio del ramo.
En tercer lugar, el Congreso no puede eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el Artículo 341.
A la luz de lo previsto en el Artículo 353 de la Carta Fundamental, todo lo reseñado tiene aplicación en los demás niveles de la Administración, cuando se dispone:
“Los principios y las disposiciones establecidas en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto”.
En consecuencia, cabe destacar de lo que viene de exponerse que todos aquellos comportamientos que atentan contra tales regulaciones alteran el lógico y ordenado desarrollo de la administración, en cuanto a una previsible y ordenada ejecución de ese gasto a través del presupuesto.
A efectos de una planificada ejecución del gasto público, la rama legislativa del poder público, las Corporaciones administrativas departamentales y Municipales, así como las juntas directivas de las entidades descentralizadas de cualquier nivel (los establecimientos públicos, las Empresas industriales y comerciales del Estado y algunas sociedades de economía mixta) en el caso de necesitarse su autorización para el evento de compromiso sobre vigencias futuras, son los únicos entes que pueden determinar la manera cómo han de hacerse los gastos públicos, o el destino de los bienes del Estado, con lo que los servidores públicos ejecutores de éstos deben ceñirse estrictamente a lo dispuesto por aquellas entidades en cuanto son desarrollos de inequívocos lineamientos jurídicos, para evitar el caos y la imposición del capricho del servidor público en estas materias.
2.3.3. El presupuesto – nociones y características
El presupuesto constituye la estimación de ingresos por recaudar durante una vigencia fiscal, así como los gastos a comprometer, el cual debe guardar armonía con el respectivo Plan de Desarrollo. Tal como lo dispone el Estatuto Orgánico del Presupuesto93, se deben atender los principios de: Planificación, Anualidad, Universalidad, Unidad de Caja, Programación Integral, Especialización, Inembargabilidad, Coherencia Macroeconómica y Homeóstasis. Veamos:
La Planificación exige que el presupuesto guarde concordancia con el Plan de Desarrollo; la Anualidad se refiere a la vigencia de cada periodo fiscal que corresponden del 1º de enero al 31 de diciembre de cada año; la Universalidad hace mención a que el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos públicos que se esperan realizar durante la vigencia fiscal respectiva, estando vedado a la entidad pública efectuar gastos o erogaciones que no figuren en él; la Programación Integral por su parte conlleva a que todo programa presupuestal contemple simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento demandados por las exigencias técnicas y administrativas como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes94.
El principio de anualidad del presupuesto tiene como consecuencia jurídica el que las partidas o apropiaciones en él contenidas solamente pueden ser utilizadas como autorización máxima de gasto, dentro de la vigencia anual respectiva, vencida la cual expiran, y con ésta la autorización para comprometer los recursos que forman parte del presupuesto. Esto no significa que solamente se puedan comprometer recursos apropiados en una vigencia fiscal y para ser ejecutados en la misma vigencia, pues la legislación orgánica regula la posibilidad de comprometer recursos de vigencias presupuestales futuras95, diferentes a aquella en que se realiza el compromiso, no obstante no haberse preparado, presentado y expedido la respectiva ley de apropiaciones, con cargo a la cual se han de atender tales compromisos96.
Bajo la denominación vigencias futuras97 se está haciendo referencia a “…la posibilidad de que una obligación se pague con cargo al presupuesto del año(s) subsiguiente(s), lo que significa que el valor total de un contrato no se tiene que garantizar con el presupuesto de la vigencia fiscal presente –año en que se suscribe el contrato y empieza a ejecutarse”.
Así mismo, la Especialización comporta que las apropiaciones se refieran en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, ejecutándose estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas; la Inembargabilidad es el amparo de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación; la Coherencia Macroeconómica exige que el presupuesto sea compatible con las metas macroeconómicas previamente fijadas por el gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República y la Homeóstasis indica que el crecimiento real del presupuesto de rentas tenga congruencia con el crecimiento de la economía.
En virtud del principio de unidad de Caja “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”.98 Busca la preservación de un manejo unificado de los recursos públicos, pues al entrar así a un fondo común se facilita su destinación a los cometidos fijados en el presupuesto, no obstante tal principio guarda sus excepciones previstas desde la misma Constitución Política cuando se trata de rentas de destinación específica como, por ejemplo, las provenientes de las utilidades de los monopolios de juegos de suerte y azar al estar destinadas a los servicios de salud y educación previstas (inciso 4° del Artículo 336); lo relacionado al Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones (Artículo 356); así como lo concerniente al Fondo Nacional de Regalías (Artículo 361).
2.3.3.1. Requisitos para comprometer las apropiaciones presupuestales
El presupuesto de apropiaciones es una autorización máxima para efectuar el gasto, pero para