Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
La evasión fiscal en matera de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley.
El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley.
En cualquier caso, se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores.
Al artículo 336 que acaba de transcribirse llegamos luego de un largo camino que comienza, como lo hemos anotado, casi tres siglos antes, cuando se establece por primera vez en el Nuevo Reino de Granada la renta estancada de los aguardientes.
Según el texto de la actual Constitución, los únicos dos monopolios rentísticos que subsisten son el de los licores y el de los juegos de suerte y azar.
Todos los otros monopolios creados durante la administración de los monarcas borbones se fueron acabando a lo largo del siglo XX, tal como sucedió con la renta del tabaco.
Siguiendo el texto del artículo 336 de la Carta Política, que acabamos de transcribir, bien vale la pena formularse algunas preguntas para calibrar con exactitud la actual situación del monopolio de los aguardientes:
La Constitución califica el monopolio del aguardiente como un “arbitrio rentístico”, hoy, como lo hemos señalado, de propiedad de los departamentos.
¿Qué tan importante es a la fecha, fiscalmente hablando este arbitrio?
Como puede verse en el cuadro que a continuación se transcribe, y que incluye no solo el producido del monopolio de los licores destilados sino también el de vinos, aperitivos y similares, asciende en la actualidad a una suma cercana al billón ochocientos mil pesos.
IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES Y PARTICIPACIÓN EN MONOPOLIO LICORES DESTILADOS RECAUDO 2013-2018 (MILLONES DE PESOS)
Nota: incluye recaudo de los departamentos y del Distrito Capital.
Fuente: elaboración del DAF con reporte de secretarías de Hacienda departamentales y del Distrito Capital al FUT.
Es una suma de alguna significación, pero, en el fondo, bien modesta si se tiene en cuenta la cantidad de gastos que deben atender los departamentos del país.
El declive de la importancia de los monopolios del aguardiente también obedece a una razón sociológica. Como se ha demostrado en otros países –y Colombia no es la excepción–, a medida que un país se va desarrollando, urbanizando y su ingreso per cápita va aumentando, la gente tiende (como proporción de su ingreso) “a tomar menos y a jugar más”.
Por eso la importancia de los juegos de suerte y azar se viene incrementando, al paso que el de los licores está disminuyendo. No es sorprendente, entonces, que las loterías y toda la multiplicidad de juegos de suerte y azar que hoy existen sean un arbitrio fiscal mucho más importante hoy en día que el monopolio en la producción de bebidas destiladas.
La morfología del arbitrio fiscal también se ha modificado. Originalmente, cuando éste se creó era un estanco que cubría todo el proceso productivo y le otorgaba exclusividad absoluta al Estado: producción (“fábricas” se les llamó durante la Colonia), distribución al por mayor y aun al por menor a través de los llamados “estanquillos”.
Hoy en día el arbitrio fiscal se les otorga a los departamentos para producir los aguardientes, pero la producción no necesariamente la hacen directamente los departamentos. Estos pueden entrar –y de hecho entran– en procesos de maquila con particulares para asegurar la producción o celebrar contratos de concesión con particulares para la producción o comercialización de los licores destilados.
Los pequeños departamentos o han renunciado a la producción y comercialización de los destilados o lo hacen mediante contratos de concesión otorgados a terceros. De hecho, cuatro licoreras (Antioquia, Valle del Cauca, Cundinamarca y Caldas) responden por cerca del 80% del producido de este monopolio.
Otro factor que explica el poco rendimiento fiscal para los departamentos de este arbitrio está asociado a la poca eficiencia con que lo manejan los departamentos.
Quiero citar al respecto algunos indicadores tomados de estudios recientes que se han realizado en los que se pone en evidencia la muy deficiente productividad del monopolio de producción y distribución de bebidas destiladas ejercido por las entidades departamentales.
Por ejemplo:
Al respecto se identificaron, en las entrevistas con las empresas públicas y privadas productoras de bebidas alcohólicas, realizadas para este estudio, una serie de factores de ineficiencia, que afectarían la posición competitiva de las licoreras oficiales en un mercado más abierto. Se afirma que estas ineficiencias son consecuencia directa del monopolio, aunque algunas derivan de su condición de empresas públicas. Los principales factores fueron los siguientes:
Por una parte, las licoreras tienden a utilizar un exceso de mano de obra respecto al nivel utilizado por las empresas privadas. Ejemplos: En un caso, se dobló la producción de aguardiente y ron y se redujo el número de empleados a casi la quinta parte, al pasar la licorera a una concesión privada. En otro caso, ante igual producción promedia de aguardiente, la producción privada utiliza 104 personas mientras la pública emplea alrededor de 400 personas. Finalmente, otro gerente de una licorera explicó que él podría funcionar perfectamente con el 30% de las personas que actualmente estaban a su cargo.
Las licoreras oficiales presentan una alta rotación de sus gerentes y asesores de más alto nivel, calculándose que en promedio, una administración dura como máximo un año y en promedio 6 meses. Esto hace imposible cualquier intento de planeación estratégica y se traduce en un desperdicio enorme de recursos.
Además de que la mano de obra es excesiva en número, no existe la flexibilidad para seleccionar las personas más idóneas en cada cargo. En algunos casos, los empleados son funcionarios públicos de carrera administrativa.
Las licoreras oficiales están obligadas a realizar procedimientos internos complejos y dispendiosos para sus procesos de contratación, por disposiciones legales. Un contrato, para una operación normal de operación (compra de materias primas, por ejemplo), puede durar hasta 15 días para completarse, cuando en una empresa privada se puede realizar en uno o dos días.
En las últimas décadas, las licoreras oficiales no han realizado ninguna innovación importante, digna de resaltar, en cuanto a productos y empaques.
Las licoreras oficiales han mostrado muy poca habilidad y eficacia en sus procesos de mercadeo, perdiendo oportunidades de penetrar mercados sobre todo internacionales y de segmentar el mercado nacional para aprovechar las diferencias en gustos e ingresos de los diferentes estratos.
Un aspecto que significa una importante desventaja en costos es el de las obligaciones pensionales que tienen la mayoría de las licoreras oficiales, no solamente por su exceso de personal, sino también por la cantidad de prestaciones sociales extralegales que reciben los empleados en este tipo de empresas.
No todas las administraciones de las licoreras oficiales disponen de libertad para tomar decisiones en aspectos comerciales de importancia como, por ejemplo, el precio de los productos y los descuentos por volumen. En algunos casos, las asambleas departamentales (cuerpo colegiado de elección popular) establecen los precios al comienzo de cada semestre o año.
Se menciona que, en un área de vital importancia para las empresas, como es el diseño y puesta en práctica de una estrategia de mercadeo,