Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
los aguardientes estuvo precedido de diversos y encendidos debates durante la época colonial.
El primero de ellos estuvo asociado a problemas de salud pública. Se argumentó que el monopolio de la producción y distribución de los aguardientes iba a dar al traste con el consumo de la chicha, que era la bebida fermentada de las clases populares, y que por lo tanto ello conduciría a un mejor control en materia de salud pública.
La administración de los virreyes borbónicos, por el contrario, vio en el estanco de los aguardientes una buena oportunidad para combatir el consumo de la chicha, que se consideraba algo insalubre, contrario a las buenas costumbres y germen de delincuencia y de desorden sanitario65.
El segundo debate estuvo vinculado con la protesta generalizada de las grandes haciendas de tierra caliente (muchas de ellas propiedad de las comunidades religiosas), que argumentaban que la obligación de vender las mieles a las factorías donde se producía el aguardiente era un grave atentado a la libertad empresarial, y además, que iba a poner en desventaja a los pequeños trapiches frente a los grandes productores, que muy seguramente serían preferidos como proveedores por las factorías donde se producían los aguardientes66.
Aunque las primeras cédulas que regularon la participación del Estado virreinal en la producción y distribución de aguardientes datan de 1700, fue solo a partir de un proceso gradual que se escalona a lo largo del siglo XVIII cuando vino a consolidarse la importancia del estanco del aguardiente que fue evolucionando desde un sistema de arriendo por remate hasta el monopolio de la producción y distribución mediante fábricas y estancos manejados en su totalidad por la administración colonial.
Gilma Mora de Tovar (que es quizás la historiadora que con mayor atención ha tratado la evolución de la renta del aguardiente durante el período colonial) ha escrito lo siguiente:
En el proceso de fabricación y expansión de la bebida del aguardiente de caña se distinguen en el Nuevo Reino de Granada, durante el siglo XVIII, cuatro etapas: la etapa de producción y venta ilícita, que abarca desde 1673 hasta las primeras décadas del siglo XVIII, la etapa del estanco de aguardiente por el sistema de arriendo por remate, que va de 1736 a 1749; la etapa del estanco de aguardiente por el sistema de asientos por remate que abarca los años 1749 a 1760, y finalmente, el período de administración directa, a través de funcionarios reales, y del control de la producción y distribución a través del sistema de fábricas y estancos, que cubre los años posteriores a 1760, aunque el sistema se generaliza solo a partir de 1776[67].
La revolución comunera se asocia frecuentemente con la rebelión contra el estanco del tabaco que implantó el visitador Gutiérrez de Piñeres. Pero la revuelta comunera se caracterizó también por la protesta contra las normas que regían el monopolio de los aguardientes. Para calmar los ánimos, el virrey Caballero y Góngora debió relajar también las normas del aguardiente, aminorando también su producido como arbitrio rentístico.
En relación con las consecuencias fiscales que tuvo dicho relajamiento, escribió el siguiente balance: “[…] produjo antes la subversión del Reino que el aumento de la Real Hacienda por haberse querido verificar en breve tiempo la obra de muchos años, habiéndose tenido que sacrificar gran parte de los aumentos que se buscaban, para conseguir la tranquilidad pública […]”68.
El monopolio fiscal de la producción y distribución del aguardiente, que alcanzó su mejor momento a comienzos de la segunda mitad del siglo XVIII, empezó su declive con motivo de la expedición de los decretos de libre comercio que promulgó la Corona en 1778, y que abrieron la entrada al mercado neogranadino a los aguardientes catalanes, que hasta ese momento habían estado cautivos para la producción local.
Los licores catalanes eran muy afamados, de excelente calidad, y rápidamente se apropiaron de una porción importante del mercado virreinal; punto de quiebre éste que da inicio al declive de la renta estancada del aguardiente en la Nueva Granada.
El virrey Messía de la Zerda, que fue una especie de creyente de las bondades de la globalización en aquella época, permitió la llegada de aguardientes catalanes con el ánimo de combatir los contrabandos provenientes de otros orígenes, lo cual, a la postre, sin embargo, constituyó un primer gran boquete a la renta estancada de los aguardientes69.
b. PERÍODO REPUBLICANO (SIGLO XIX)
Como es sabido, durante la primera mitad del siglo XIX se mantiene básicamente la estructura tributaria heredada de la Colonia. Por ejemplo, mediante ley del 29 de mayo de 1838 se generalizó para toda la República el sistema de arrendamiento y de patentes para la destilación y venta de los aguardientes; sin embargo, el manejo práctico de la renta de los aguardientes sufrió grandes traumatismos en los primeros años de la República y en las guerras civiles que acompañaron este período70.
Al promediar el siglo XIX, las finanzas públicas nacionales empiezan a apoyarse más y más en las rentas de aduana, y fue el momento en que se prescindió de una buena parte de los tributos y rentas estancadas que se habían heredado de la Colonia.
Don Rafael Núñez escribe, por ejemplo, en su memoria como secretario de Hacienda de 1856:
Según los datos recogidos por un notable estadista español, el rendimiento de las onerosísimas e innumerables contribuciones que se cobraban en la Nueva Granada por cuenta del gobierno colonial, apenas alcanzaban a pesos 463.500 anuales.
Al advenimiento del régimen republicano, esas contribuciones fueron notablemente disminuidas, i los resultados dieron una nueva sanción a los principios. El producto de las rentas en el año de 1831 a 1832, ascendía ya a la suma de $1.861.848.
De aquella época para acá han desaparecido del presupuesto, sin reemplazo, las rentas que paso a enumerar:
- la de alcabala;
- la de derechos de exportación;
- la del tabaco;
- la de diezmos;
- la de aguardientes;
- la de quintos;
- la de hipotecas i rejistro.
Fuera de otras de menos importancia, como las anatas y medias anatas, derechos de títulos, peajes, internación,
Algunas rentas, como la del aguardiente si bien desaparecieron del presupuesto nacional fueron cedidas a las entidades territoriales, que es donde podemos encontrar el origen del actual artículo 336 de la Carta política.
A mitad del s. XIX, 1850, tiene lugar, pues, la que algunos han denominado como la revolución fiscal de mitad del s. XIX que vino a concretarse en la libertad del cultivo de tabaco y por tanto en el abandono de la que había sido una de las principales rentas coloniales. Algunas otras como la del aguardiente fueron cedidas a las entidades territoriales71.
c. HACIA EL ARTÍCULO 336 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Desde mediados del siglo XIX, como lo hemos indicado, la renta de los aguardientes no vuelve a ser una renta nacional. A partir de 1905 –cuando se consolida la figura de los departamentos– el monopolio de los licores pasa a ser propiedad de estos, ya sea para explotar directamente dicho monopolio o para darlo en maquila o para explotarlo bajo alguna otra forma diferente.
Vale la pena mencionar que la forma clásica del estanco propio de la época borbónica de las postrimerías de la Colonia nunca vuelve a aparecer72.
Vamos a hacer a continuación un análisis del artículo 336 de la Constitución de 1991. Dice así la norma constitucional que estamos citando:
Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio