Hacienda pública - 11 edición. Juan Camilo Restrepo
Debe recordarse que prácticamente durante toda la Colonia, a diferencia de lo que sucedería en la época republicana, el tabaco estancado estuvo dirigido principalmente al consumo interno, también a diferencia de lo que sucedía ya entonces con el estanco cubano; y por lo tanto se veía con cierto interés por parte de los economistas de la última época colonial la posibilidad de ingresar al mercado de exportación con los tabacos de la Nueva Granada.
Por ejemplo, José Ignacio de Pombo decía lo siguiente en su famoso informe del Real Consulado de Cartagena (1800): “Fuente de riqueza de la América llama un célebre político al tabaco. Así es para todos aquellos pueblos que libremente lo cultivan; pero para este reino, y principalmente para estas provincias marítimas, ha sido fuente de miseria, de vejaciones, y de destrucción, pues no solo se ha estancado en ellas, sino prohibido su cultivo, aún para sus propios consumos, obligando a sus habitantes a fumar el pésimo de Ambalema”53.
Este momento, en el pensamiento económico de las postrimerías de la Colonia, es muy importante. Hasta entonces la renta del tabaco se había visualizado por las autoridades como un mero arbitrio rentístico. Muy exitoso, como lo hemos visto por las cifras y los porcentajes que han quedado citados, pero nunca se le había mirado como una fuente de divisas, como un producto con posibilidades de exportación.
El férreo sistema del estanco imperial había dispuesto que la única área habilitada para exportar tabacos era Cuba. Y, en porción menor, el virreinato de la Nueva España. Por eso el pensamiento y las opiniones de quienes hemos citado, y que naturalmente son las mismas que recibe la naciente república, habrían de cumplir un papel muy importante en la segunda fase del estanco del tabaco, que es aquel que se extiende desde el momento de la independencia hasta 1850, cuando es abolido el monopolio.
Al circunscribir a ciertas áreas o comarcas la siembra del tabaco, las autoridades virreinales tenían como objetivo básicamente atender el mercado interno. A medida que este iba aumentando se iban incrementando las áreas, o bien se limitaban estas cuando había temores de excesos de producción. Tal fue la base de planificación del estanco del tabaco, al menos en el virreinato de la Nueva Granada: y, repitamos, no fue este el caso de Cuba, donde sí se atendían mercados externos, comenzando por el propio de la península.
Pero esa idea comenzó a evolucionar. Don Francisco Silvestre, en su descripción del reino de Santa Fe, consigna, por ejemplo, la siguiente recomendación: “El quitar las muchas trabas o grillos, que con el nombre de la Real Hacienda se han puesto en el comercio de géneros y frutos, reducidos muchos a estanco, se hace indispensable para que el reino prospere, y la Real Hacienda se aumente legítimamente, alcance a sus cargas y produzca ventas a la España”54.
d. EL MONOPOLIO DEL TABACO DURANTE LA ÉPOCA REPUBLICANA
Podemos distinguir tres etapas en lo que se refiere al estanco del tabaco durante la República. En la primera, se mantiene simplemente el monopolio del cultivo como renta fiscal. Las afugias de la guerra han hecho olvidar las posibilidades de exportar. Ahora de lo que se trata angustiosamente es de mantener una renta que pueda suministrar ingresos a las debilitadas rentas con que nace la República. Es cuando el grueso de la fiscalidad heredada de España se prolonga hasta la mitad del siglo XIX. En esta primera instancia accedimos a la independencia pero conservando el esqueleto fiscal heredado de la Colonia; y una de las articulaciones principales de esa herencia fue naturalmente el estanco del tabaco.
Es muy significativa la ley del 29 de septiembre de 1821, dictada por el Congreso Constituyente de Cúcuta, que conservó el monopolio del tabaco con las siguientes consideraciones:
Que en las circunstancias actuales no es posible desestancar la renta del tabaco sin causar una gran disminución en las rentas públicas. Que a pesar de esto es indispensable ir dando gradualmente impulso y fomento al cultivo de este precioso ramo de nuestra agricultura, hasta que pueda dejarse enteramente libre y extraerse para el extranjero por cuenta de los particulares.
Nótese, pues, que en esta primera fase se mantiene la renta estancada como arbitrio rentístico, y simplemente se bosqueja en el horizonte la posibilidad futura de ampliar su producción, y apoyarse en la iniciativa de particulares para acceder a los mercados extranjeros.
Los ministros de Hacienda de esta primera época republicana55, cada uno en sus propios términos, consignan en sus memorias al Congreso el enfoque que entonces se tenía sobre la necesidad de mantener el monopolio del tabaco. También insistían en la conveniencia de eliminar las restricciones que existían para darle al tabaco un giro hacia el mercado externo; así como en la eliminación del monopolio para que entraran los particulares a gestionarlo.
Por ejemplo, don José Ignacio de Márquez, en su Memoria de Hacienda de 1831, dice lo siguiente: “El estanco de tabaco no debe sustituirse porque es una contribución antigua con la cual está contenta la generalidad, porque no grava un objeto de primera necesidad, y porque si se quitase sería necesario recurrir a otros impuestos, que, por ser nuevos, serían poco productivos y acaso más gravosos”.
Del mismo parecer es don Francisco Soto, quien en su Memoria de Hacienda de 1833 advierte: “La renta del tabaco, una de las más productivas del erario, yacía en el último estado de anonadamiento por la falta de fondos en las factorías. Justamente la organización misma del estanco suponía para la ampliación del cultivo de la hoja, la existencia de fondos amplios en las factorías, si ellos no existían o no estaban en poder las factorías, la producción de tabaco se limitaba”.
Este fragmento que acabamos de citar de don Francisco Soto introduce un elemento de análisis de inmensa importancia para entender cuál fue y por qué ocurrió el cambio que gradualmente le introdujo al manejo del monopolio del tabaco la naciente república. Ante la penuria fiscal que la misma guerra de independencia nos había dejado, y luego de atender los gastos que en gran parte asumió la Nueva Granada para financiar las guerras del sur que le dieron la libertad a Perú, no fue posible en los primeros años de vida republicana cumplir con la regla de oro del buen funcionamiento del estanco del tabaco, a saber: que hubiera oportuna provisión de fondos en las factorías para comprar al contado las cosechas de los productores, lo cual, como lo hemos observado, había sido una de las claves para explicar el éxito del funcionamiento del estanco en la época colonial.
Como una liberación total del mercado del tabaco hubiera representado inmediatamente incrementos sensibles en la producción, y no teniendo por el momento certeza sino del mercado interno, las primeras administraciones republicanas miraron con renuencia la eliminación del estanco, tanto más ante la insuficiencia de los fondos públicos para proveer oportunamente los recursos para que la compra de contado funcionara a cabalidad.
Esta es la razón por la cual en 1837 el señor Soto, en su Memoria de Hacienda durante la Administración Santander, vuelve a opinar de la siguiente manera:
[…] la diversidad de opiniones que frecuentemente se reproducen sobre la renta del tabaco ha llamado de nuevo la consideración del gobierno hacia este objeto interesante; y ha venido a radicarse más en la creencia de que por ahora es indispensable la conservación del monopolio, y que el ramo debe continuar en el sistema de administración existente. Cualquier variación que hubiere de introducirse por necesidad al fomento de cultivo, y a una mayor producción del género, sin que al mismo tiempo se hubieren aumentado proporcionalmente el consumo interior, que es el único seguro, resultaría pues del progreso de las siembras una superabundancia en las cosechas que debía exportarse para los países extranjeros; y como la experiencia reciente ha demostrado que el precio en los mercados europeos no deja utilidades de consideración, pues que solo alcanza a cubrir los gastos, sin embargo, de que las ventas en la Nueva Granada se han acercado lo más posible a cubrir las anticipaciones que había hecho la renta56.
La segunda época del estanco del tabaco en la época republicana la podemos ubicar en los años previos a la eliminación del monopolio. Don Florentino González es quizás el exponente más claro de este momento en la historia fiscal de la renta del tabaco. Don Florentino era consciente de la necesidad de llegar gradualmente a la abolición del estanco porque la insuficiencia