Control de constitucionalidad deliberativo. Jorge Ernesto Roa Roa
no ha estado exento de intentos de limitar el acceso de los ciudadanos al control de constitucionalidad. Por ejemplo, antes de la aprobación de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo (2010) se exigían requisitos de los que más adelante se calificarán como intrínsecos al modelo de acceso interesado: la residencia en una determinada parte del territorio para impugnar normas locales, la pertenencia a grupos discriminados para impugnar leyes discriminatorias y la prueba de la calidad de contribuyente como condición para demandar leyes tributarias. Las condiciones políticas también han amenazado el sistema venezolano de acceso directo al control de constitucionalidad, a tal punto que el Tribunal Supremo ha rechazado recursos concretos presentados por organizaciones que tienen diferencias políticas con el Gobierno.
No obstante, el primer grupo de restricciones fue eliminado definitivamente por la Ley Orgánica de 2010. Por otra parte, las decisiones de inadmisión de recursos por parte del Tribunal Supremo con base en las posiciones políticas de los peticionarios fueron distorsiones del sistema que deben ser corregidas para recuperar el pleno acceso directo al control de constitucionalidad. En consecuencia, el diseño venezolano se ubica, a pesar de estas circunstancias, en el nivel de máxima apertura41.
Finalmente, en Israel se ha establecido que todas las personas pueden acceder al control de constitucionalidad cuando el ataque de constitucionalidad se basa en una violación grave del Estado de derecho. Puesto que se ha realizado una interpretación en sentido amplio de este requisito, las puertas de la justicia constitucional quedan abiertas para las demandas presentadas por cualquier persona que invoca esa causal42.
2.2. LA CIUDADANÍA COMO REQUISITO DE ACCESO AL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD: LA ACCIÓN PÚBLICA
En segundo lugar, también se puede incluir en este nivel de acceso a los sistemas que confieren legitimación activa para iniciar el control de constitucionalidad a quienes tienen la condición de ciudadanos. Este tipo de esquema institucional representa una variación del modelo de la actio popularis porque niega la legitimación activa a las personas jurídicas y a todas aquellas personas naturales que no tengan la calidad de ciudadanos. En la mayoría de los Estados, esto implica la exclusión de los extranjeros, de los niños y de las personas a quienes se han limitado sus derechos en virtud de sentencias judiciales en materia penal o de interdicción de derechos.
En estos sistemas, la amplia legitimación aparece asociada a la ciudadanía y al ejercicio de un derecho político cuyo contenido protegido incluye las prerrogativas necesarias para defender la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico. En consecuencia, la expresión actio popularis debería reservarse para los sistemas que permiten el acceso al control de constitucionalidad de cualquier persona y la expresión acción pública para los sistemas en los que se exige el requisito de la ciudadanía.
Una referencia europea previa a un diseño institucional del control de constitucionalidad con acceso reservado a los ciudadanos se encuentra en los proyectos de constitución elaborados por Antonio Rosmini Serbati. En esos documentos se preveía la creación de un tribunal político supremo que podía examinar las leyes, por solicitud de cualquier ciudadano, siempre que la queja se interpusiera antes de que las leyes fueran promulgadas por el papa43.
Otro antecedente europeo muy interesante del modelo de acceso directo de los ciudadanos al control de constitucionalidad se presentó en el constitucionalismo español de principios del siglo XX. Durante el proceso de elaboración de la Constitución de la República Española de 1931, la Comisión constitucional de las Cortes presentó un Anteproyecto de Constitución que establecía un órgano –denominado Tribunal de Garantías Constitucionales– encargado de realizar el control de validez de las leyes, a petición, inter alia, de los particulares agraviados44. Hasta ese momento, parecía que el proyecto optaba por una forma de acceso interesado.
Sin embargo, durante la discusión del proyecto en las Cortes, el texto fue modificado en varias oportunidades. En el documento definitivo se amplió la legitimación activa para presentar los recursos de inconstitucionalidad de las leyes y se introdujo una acción popular de constitucionalidad. Como lo señala Cruz Villalón:
En efecto, donde el art. 120 PCRE se refería, entre los legitimados, a las “personas agraviadas”, una enmienda de la extrema izquierda, representada por el diputado Balbontín, va a proponer la fórmula “Toda persona individual o colectiva, aunque no hubiera sido directamente agraviada”45 (resaltado en el original).
Dos años más tarde (1933), durante los debates para la aprobación de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales, se volvería a discutir sobre el acceso directo de los ciudadanos al control de constitucionalidad. En esas deliberaciones se retomó la idea inicial de conferir legitimación activa solamente a los particulares que tuvieran algún interés en la inconstitucionalidad de la ley. En otras palabras, a pesar de que en el debate constituyente se había planteado la adopción de un modelo de acceso directo, en la ley orgánica se restringió la legitimación activa para volver al modelo inicialmente planteado que era favorable a un acceso interesado.
No obstante, este hecho no impide destacar que el constitucionalismo español de la época dedicó un amplio debate a la idea de establecer el acceso directo de los ciudadanos al control de constitucionalidad. Así lo evidencian los recuentos de los debates legislativos, en los que sobresalen las posiciones individuales (p. ej., del diputado Felipe Sánchez Román) y colectivas (de minorías radicales, agrarias y federales) a favor de ampliar la posibilidad de acceder al Tribunal de Garantías Constitucionales46.
Adicionalmente, se destaca que en el debate constitucional de la época existían pocas razones para que prevaleciera el modelo de acceso interesado sobre la acción popular de constitucionalidad. La decisión de optar por el primero se fundamentó en la deficiencia técnica de las normas que establecieron la legitimación activa para los procedimientos ante el Tribunal de Garantías Constitucionales47.
Otro antecedente histórico de este nivel de acceso se puede encontrar en el constitucionalismo latinoamericano inmediatamente posterior a la independencia de las colonias españolas. En disposiciones de constituciones provinciales o en normas ubicadas en un nivel jerárquico inferior al constitucional existían referencias previas a la posibilidad de que los ciudadanos accedieran al control judicial de la ley48. Además, los dos principales referentes del modelo de acción pública son la Constitución Venezolana de 1858 y la reforma a la Constitución de Colombia de 1886 mediante el Acto Legislativo 3 de 1910.
En primer lugar, el artículo 113-8 de la Constitución de Venezuela de 1858 establecía la competencia de la Corte Suprema de Justicia para declarar “la nulidad de los actos legislativos sancionados por las Legislaturas provinciales, a pedido de cualquier ciudadano, cuando sean contrarios a la Constitución”49. De otro lado, en Colombia, el artículo 41 del Acto Legislativo 3 de 1910 facultaba a la Corte Suprema para que ejerciera como institución garante de la integridad de la Constitución. Entre otras competencias, para ese fin establecía que la Corte podía: “Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación”50.
Algunos autores señalan que el antecedente colombiano constituye “el más decidido y novedoso paso dado hasta entonces en el mundo en materia de control judicial de constitucionalidad”51 porque superó el esquema de acceso interesado que se había impuesto en el modelo norteamericano y amplió el objeto de control a todos los actos normativos proferidos por el Congreso frente a la limitación venezolana que reducía el objeto de control a los actos proferidos por las legislaturas provinciales52. En ese sentido, concluyen:
… así como es indiscutible que el control judicial de constitucionalidad de las leyes nació en los Estados Unidos, al igual que su primer desarrollo a través de la judicial review, también lo es que la idea de hacer de ese control una verdadera garantía ciudadana al alcance de todos, en beneficio de todos y