Derecho administrativo sancionador. Juan Gabriel Rojas López
ambiguo: ¿qué es eso de bienes sociales más amplios? La respuesta resulta compleja porque partiría de la aceptación de la existencia de bienes sociales menos amplios o restringidos. ¿Acaso tal consideración se relaciona con derechos o intereses colectivos? ¿Con derechos regulados en normas de carácter general? ¿Con bienes jurídicos tutelados en beneficio del Estado? ¿Cuál sería la frontera entre bienes sociales más amplios y bienes sociales menos amplios?
Todas esas interrogantes denotan la complejidad del tema y la falta de claridad en los argumentos, puesto que por regla general el derecho administrativo sancionador también propende a la garantía del orden social en abstracto ya que, en la mayoría de los casos, los destinatarios de dicha normativa son las personas en abstracto y no un grupo de ellas, como ocurriría con los eventos en los que aplican las relaciones de sujeción especial. ¿Acaso la normativa de tránsito no está dirigida a garantizar el orden social en abstracto al igual que la normativa ambiental o la urbanística?
El segundo argumento esbozado parte de una diferencia teleológica, que según se concluye, utiliza como contexto de comparación el derecho disciplinario pero no el derecho administrativo sancionador en abstracto, porque considera que la potestad sancionatoria administrativa busca primordialmente garantizar la organización y el funcionamiento de la Administración, olvidando que en abstracto tal potestad lo que busca en últimas es garantizar el control social para la convivencia y coexistencia pacífica y segura.
75. Hay quienes aseguran que la diferencia radica en el hecho de que los punibles de carácter criminal estén dirigidos a la reinserción del delincuente a la vida social, mientras se considera que las de carácter administrativo no cumplen la función de buscar reconducir la conducta del infractor. Según este argumento, la función punitiva desde el punto de vista del derecho administrativo sancionador sería solamente retributiva, olvidando, como ya se advirtió, que tiene entre sus propósitos generales la prevención de la conducta infractora y también de manera eventual la “reinserción” del infractor en la vida social, claro está, de otra manera, porque en este campo él no fue excluido del contexto social desde el punto de vista físico, como ocurre cuando es privado de la libertad, dimensión desde la cual se suele abordar el tema de la resocialización.
O acaso ¿qué es la pedagogía en materia contravencional de tránsito y qué papel cumple? La respuesta obvia es que se tratará de reconducir la conducta del infractor para que no vuelva a infringir la normativa, para realizar una labor educativa, si se quiere, que no será en estricto sentido resocialización o reinserción en la sociedad, puesto que como se dijo, no ha sido aislado de ella, pero que se le parece mucho en cuanto a sus fines.
Tampoco puede ser de recibo tal argumento porque no es cierto que en el campo penal, en todos los eventos, la resocialización sea una finalidad de la pena. Ejemplo de ello es la imposición de la pena de multa, donde no existe prácticamente ninguna diferencia con la sanción administrativa pecuniaria, y donde quizá resulte difícil encontrar su carácter resocializador.
76. También se suele afirmar que la potestad sancionadora de la Administración está enfocada en sectores específicos de la población, sometidos a relaciones de sujeción especial, mientras que el derecho penal no, lo que implicaría que este último daría lugar al sometimiento de relaciones de sujeción general. Esta distinción no resulta ser del todo cierta, y cuando lo es, constituye una diferencia normativa, mas no sustancial.
No resulta ser del todo cierta porque el derecho administrativo sancionador no se agota en el derecho disciplinario, pues este es tan solo una faceta de aquel, y tradicionalmente se afirma que en el derecho disciplinario la relación especial de sujeción implica que los destinatarios de la norma disciplinaria sean fundamentalmente los servidores públicos, que son quienes se encuentran regulados por los especiales vínculos que tienen con el Estado y por su sometimiento al estatuto disciplinario279 y una normativa especial. De allí que se diga que la sanción disciplinaria se imponga como consecuencia de una relación de especial supremacía del Estado frente a su funcionario280, a quien le corresponde asumir sus deberes públicos con sumisión y, por ende, con sujeción a esa supremacía estatal281.
El argumento de la relación especial de sujeción supone el reconocimiento de la existencia de las relaciones generales de sujeción282, dentro de las cuales, según se dice, se encontraría el derecho penal, puesto que este tiene como destinatarios a todas las personas sujetas a la ley colombiana283.
Sin embargo, y a pesar de que en principio esta última aseveración parece resultar incontrovertible, bien vale la pena reflexionar sobre el hecho de que múltiples tipos penales están fundamentalmente dirigidos a los servidores públicos, de la misma forma que ocurre con las normas disciplinarias. Tal es el caso de los delitos previstos en los artículos 174[284], 175[285], 176[286], 177[287], 397[288], 398[289], 399[290], 400[291], 403[292], 404[293], 405[294], 406[295], 407[296], 408[297], 409[298], 410[299], 411[300], 412[301], 413[302], 414[303], 416[304], 417[305], 418[306], 419[307], 420[308], 421[309], 422[310], 423[311], 424[312], 428[313], 434[314] y 449[315] del Código Penal colombiano316, que evidencian que no es del todo cierto que las normas penales estén dirigidas en todos los casos a la totalidad de las personas sometidas a la ley colombiana en sentido abstracto, puesto que para cometer tales ilícitos, en principio, será menester estar sometido a las relaciones especiales de sujeción, es decir, tener la calidad de servidor público, sin la cual, por regla general, no se podrá incurrir en la comisión de los delitos enunciados.
Por otra parte, no podría afirmarse que el derecho administrativo sancionador se desarrolla en el marco de las especiales relaciones de sujeción en todos los ámbitos, puesto que al igual que ocurre con el derecho penal, en la mayoría de los casos los destinatarios de la normativa punitiva desde el punto de vista administrativo son las personas en abstracto a quienes se les aplica la ley colombiana. Tal es el caso de las normas de tránsito, ambientales, tributarias, cambiarias y de salubridad, entre otras.
Por esa razón no resulta correcto sostener que el conductor del vehículo automotor se encuentra sometido a un régimen especial de sujeción cuando se aplica una sanción de tránsito por la transgresión de la normativa que regula la circulación vehicular. Es más, las relaciones especiales de sujeción terminan siendo en la práctica una excepción y no la regla general. Los casos más emblemáticos de este tipo de relaciones así lo demuestran. Ellas son: las que operan frente a los servidores públicos (disciplinario) y las que operan sobre los particulares integrados de forma transitoria en una organización administrativa, como ocurre con los internos de los establecimientos penitenciarios317, y en realidad con algunos profesionales que tienen ciertos deberes especiales318. Así lo ha reconocido el derecho colombiano en múltiples sentencias de la Corte Constitucional, entre las que se pueden citar la Sentencia T-572 de 2005[319], la T -133 de 2006 y la T-286 de 2011, que lo corroboran. En la Sentencia T-133 de 2006, se afirmó: “[...] De esta forma, cuando una persona privada de la libertad es internada en un establecimiento carcelario, se establece entre ella y el Estado (por medio de las autoridades penitenciarias) una relación que la jurisprudencia constitucional ha calificado como de ‘especial sujeción’”320. De igual forma, mediante la Sentencia T-714 de 1996 se planteó al respecto:
El ingreso de una persona a la cárcel, en condición de detenido o condenado, significa el nacimiento a la vida jurídica de una relación de especial sujeción entre la Administración y el interno, en cuya virtud esta queda enteramente cobijada por la organización administrativa carcelaria o penitenciaria. En esta relación, la Administración adquiere una serie de poderes excepcionales que le permiten modular y restringir el ejercicio de algunos de los derechos fundamentales de los internos. Sin embargo, las limitaciones a los derechos deben orientarse, en todos y cada uno de los casos, al cumplimiento de la finalidad específica para la cual fue establecida por el ordenamiento legal esa relación de especial sujeción, vale decir, la resocialización del