Derecho administrativo sancionador. Juan Gabriel Rojas López
a salvo su núcleo esencial— en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido265.
Como podrá observarse, en esta oportunidad el argumento para justificar la aplicación no total de las garantías del derecho penal al campo administrativo sancionador se fundamenta en la identificación tácita de unas diferencias sustanciales entre estos dos ámbitos punitivos. Tal diferencia se finca en la consideración de que el derecho penal protege el orden social en abstracto, lo que sería su objeto, y en su finalidad, que según se dice, está orientada a perseguir fines retributivos, preventivos y resocializadores, en tanto que se sostiene que la potestad sancionadora, y con ella la infracción administrativa, se orienta más a la protección y funcionamiento de la propia Administración. Este argumento retoma algunos de los clásicos elementos de la teorética de la tesis diferenciadora, entre los que se encuentran los de Feuerbach y Goldschmidt. En la Sentencia C-214 de 1994 se sostuvo:
La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal: en esta se protege el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente. La potestad sancionadora de la administración sería, por el contrario, una potestad doméstica, en el sentido de vocada (sic) a la propia protección más que a otros fines sociales generales, con efecto solo de quienes están directamente en relación con su organización o funcionamiento, y no contra los ciudadanos en abstracto266.
Puede apreciarse que en este apartado de la sentencia la Corte Constitucional fundamenta la identificación de la diferencia entre la infracción administrativa y el delito en el mismo argumento de la sentencia citada anteriormente. Según se dice, la diferencia está en sus fines, pues mientras la potestad sancionadora penal busca proteger el orden social colectivo, la potestad sancionadora de la Administración tendría una finalidad “doméstica”, es decir, encaminada solo a quienes tienen relación con la organización o funcionamiento de la Administración y no con los ciudadanos en abstracto. En las sentencias C-597 de 1996 y C-827 de 2001 se plantearon unos argumentos comunes en los siguientes términos:
En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que “entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no solo afecta un derecho tan fundamental como la libertad, sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no solo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial —como los servidores públicos— o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.
”Así, se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la Administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la Administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas”267.
Aquí, los argumentos para sustentar las diferencias entre el ámbito penal y el sancionador administrativo se apoyaron, en primer término, en el tipo de sanción para imponer, es decir, en la consideración de que el derecho penal puede afectar la libertad de las personas, en tanto el derecho administrativo sancionador no puede afectar la libertad física.
En segundo término, se fundamentaron en que el derecho penal está dirigido a todas las personas, mientras que el derecho administrativo sancionador, por su parte, opera en ámbitos específicos, ya que se aplica a personas que están sometidas a una relación de sujeción especial, y por último, se sostuvo que el derecho administrativo sancionador está dirigido a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas. En la Sentencia C-506 de 2002 se planteó:
Para la Corte es claro que la imposición por la Administración de sanciones por el incumplimiento de deberes tributarios es actividad típicamente administrativa y no jurisdiccional. Aunque desde un punto de vista conceptual pueda parecer difícil distinguir entre la actividad sancionatoria en cabeza de la Administración y la actividad sancionatoria jurisdiccional, lo cierto es que una y otra acusan diferencias no solo normativas, sino también sustanciales: en cuanto a las primeras, puede decirse que en el proceso sancionatorio administrativo se juzga el desconocimiento de normas relativas a deberes para con la Administración y no de estatutos penales propiamente tales, y que en él está descartada la imposición de sanciones privativas de la libertad. Además, la decisión sancionatoria adoptada por la Administración está sujeta a control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Ahora bien, la jurisprudencia también ha establecido diferencias sustanciales con base en los distintos fines que se persiguen en cada caso: la actividad sancionadora de la Administración persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública a los que alude el artículo 209 de la carta (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), al paso que la actividad jurisdiccional en lo penal se orienta a la preservación de bienes sociales más amplios y a la consecución de fines de tipo retributivo, preventivo o resocializador268.
En esta oportunidad la Corte Constitucional reiteró que el fundamento de las diferencias sustanciales entre las infracciones penales y administrativas se hallaba en los fines perseguidos, pues se sostuvo que la actividad sancionadora administrativa procuraba la realización de los principios constitucionales que gobernaban la función pública a los que aludía el artículo 209 de la Constitución, mientras la actividad sancionadora penal se orientaba a la preservación de bienes sociales más amplios y a la consecución de fines retributivos, preventivos o resocializadores. En esta providencia se intenta hacer una distinción entre las diferencias normativas y las sustanciales en los dos ámbitos sancionadores. En la Sentencia C-616 de 2002 se afirmó:
La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse una función preventiva, se protege “el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente”, mientras que con la potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales. La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la Administración es un medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones269.
Puede observarse cómo en esta providencia se retoman los argumentos que parten de la identificación de las diferencias sustentadas en la función preventiva para la protección del orden social colectivo, de la potestad punitiva penal, mientras que se considera que la potestad administrativa sancionadora tan solo busca garantizar la organización y funcionamiento de las diferentes actividades sociales y que la Administración es un medio para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado. Por su parte, en la Sentencia C-530 de 2003 se expresó:
[…] entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. Así, el derecho penal no solo afecta un derecho tan fundamental como la libertad, sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no solo no afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen