Derecho administrativo sancionador. Juan Gabriel Rojas López
clase de actuaciones judiciales y administrativas, y pese a que los siguientes apartados de dicha norma parecen hacer referencia expresa al ámbito exclusivamente penal, lo cierto del caso es que una interpretación sistemática e integral de la disposición lleva a concluir, como en efecto lo ha hecho la Corte Constitucional en numerosas oportunidades200, que su aplicación cobija todos los ámbitos del ejercicio del poder punitivo del Estado, precisamente porque se consagran los elementos integrantes del debido proceso, entre los cuales destacan el principio de contradicción o derecho de defensa, el principio de non bis in idem, el de presunción de inocencia, el de legalidad y el de culpabilidad.
La precisión anterior es de la mayor importancia, puesto que pese a la claridad del enunciado constitucional de que el debido proceso se aplicará a toda serie de actuaciones judiciales y administrativas, en la legislación colombiana y en la interpretación del ordenamiento jurídico realizada por los jueces se presentan profundas diferencias en cuanto al tratamiento que se les da a tales principios cuando se está frente a la imposición de sanciones penales, ámbito en el cual se interpretan y aplican con el mayor rigor, y a la imposición de sanciones administrativas, contexto en el que “flexibiliza” o matiza su aplicación, pese a que del texto constitucional no se desprenden excepciones ni matices respecto a la aplicación del debido proceso y sus implicaciones frente al control del ejercicio del poder punitivo del Estado.
A causa de ese tratamiento diferenciador, que parte en gran medida de la idea generalizada de la existencia de diferencias cualitativas entre las infracciones penales y administrativas, es necesario analizar y reflexionar sobre las diferencias o semejanzas que existen entre dichas infracciones, pues en el derecho colombiano los principios que deben servir de guía para el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado se vienen interpretando de manera diferente en ambos campos sancionadores, con la consecuente aplicación distinta del régimen de garantías y derechos para quienes se ven enfrentados al ejercicio del poder punitivo del Estado en uno u otro sector.
Estas consideraciones evidencian la necesidad de reflexionar en este capítulo sobre si en efecto existen diferencias sustanciales entre las infracciones penales y administrativas en el derecho colombiano, o si, por el contrario, a pesar de la opinión mayoritaria en el medio local, lo que existe es una identidad ontológica o sustantiva entre estas dos manifestaciones punitivas estatales.
Por esa razón, y para procurar generar elementos de discusión que permitan esclarecer el panorama frente a este aspecto en particular, se comenzará por realizar una aproximación a la noción conceptual de la sanción administrativa, se estudiarán las diversas concepciones teóricas que fundamentan las diferencias o semejanzas entre el delito y la infracción administrativa, se analizarán los argumentos que suelen expresarse en procura de justificar las diversas doctrinas sobre la materia y, por último, se tomará partido por la posición defendida en este trabajo, que podría denominarse “tesis de la identidad ontológica y la diferencia normativa”.
SECCIÓN I. APROXIMACIONES A LA NOCIÓN CONCEPTUAL DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
46. El vocablo sanción tiene varias significaciones en el campo del derecho. Antes de abordar el estudio sobre las diferencias o semejanzas que existen entre la infracción penal y la administrativa, se considera fundamental precisar el sentido que la expresión “sanción” adquiere como consecuencia del ejercicio del ius puniendi del Estado, porque en sentido estricto corresponde a una noción conceptual diferente de otras significaciones que al vocablo sanción se le suelen dar en el campo del derecho, pues precisamente la característica esencial de la norma jurídica es su carácter coactivo, es decir, la amenaza de sanción tras su incumplimiento, por lo que en sentido amplio, la transgresión de cualquier norma jurídica acarrearía la imposición de la sanción descrita en el ordenamiento jurídico201, pues para que la sanción aparezca es preciso que se dé la violación de la norma, que esta sufra menoscabo202; o en palabras de Kelsen, la sanción es la reacción específica del derecho contra los actos de conducta humana calificados de ilícitos o contrarios al derecho203.
47. La nulidad de los actos y contratos se considera un tipo de sanción. Así, por ejemplo, en materia civil, tras la configuración de alguna de las causales previstas en el artículo 1741 del Código Civil colombiano, se debe derivar la sanción de nulidad absoluta de los actos o contratos, y se sancionará con nulidad relativa la presentación de otra especie de vicio que implique la falta de los demás requisitos prescritos por la ley para el valor de la actuación jurídica privada204.
48. No toda consecuencia desfavorable derivada del incumplimiento de la ley implica la imposición de una sanción punitiva. Por ello, y como lo anota García Gómez de Mercado, no constituye sanción, en sentido estricto, desde el punto de vista punitivo, cualquier consecuencia desfavorable para el interesado que se derive del incumplimiento de la ley, lo que bien podría considerarse sanción en sentido amplio205.
Por ello se comparte la apreciación de que toda norma jurídica impone de una u otra forma un deber jurídico de cumplimiento u observancia de la previsión establecida por ella206, de tal suerte que por ejemplo, frente a la realización de actos contrarios a lo ordenado por la norma podría decirse que representarían una infracción de ella, y en consecuencia podrían estar viciados, lo cual debería tener ciertas consecuencias que por lo general se conciben como sanciones, como ocurre con la nulidad de los actos o los contratos en materia civil o administrativa, pero que se diferencian de la sanción punitiva propiamente dicha por cuanto no se imponen como consecuencia del ejercicio del ius puniendi del Estado207, y por ende, tan solo corresponderían a la normal consecuencia jurídica prevista ante el incumplimiento de la ley.
Lo anterior obliga a precisar que no siempre que se presente una violación a una disposición jurídica, con independencia de que esta acarree efectos desfavorables al infractor, se estará en presencia del poder punitivo del Estado, por lo que será imprescindible realizar una labor de interpretación208.
49. La sanción punitiva tiene una connotación muy concreta que la distingue de los otros usos del vocablo sanción en el campo del derecho. Por otra parte, cuando se alude a la expresión “sanción” —penal o administrativa— se está haciendo referencia a la consecuencia negativa que puede generarse para un sujeto con fundamento en un antecedente conductual suyo que ha causado una infracción al orden jurídico y que, por ende, implica el deber de enfrentarse a tal consecuencia como resultado del ejercicio de la potestad punitiva del Estado209.
En particular, cuando se hable de sanción administrativa se estará aludiendo a un mal infligido por la Administración a un administrado210 o a un agente suyo, como consecuencia de la infracción a la normativa expedida en desarrollo del ius puniendi del Estado, o como lo sostiene el profesor Franck Moderne, es el poder represivo concedido a la Administración para castigar comportamientos sociales considerados infracciones de la reglamentación211.
50. La sanción punitiva es consecuencia del ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Esta última consideración constituye precisamente la característica diferenciadora que existe entre la sanción penal o la administrativa y la sanción en sentido amplio, como consecuencia de la transgresión de otra norma que no haya sido expedida en ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, o como bien lo anota Martín-Retortillo Baquer, la sanción administrativa se caracteriza por su aspecto punitivo212, o en términos de Santamaría Pastor, sanción, en sentido técnico, existe solo cuando a la conducta ilícita se anuda la imposición de una privación de derechos con una finalidad represiva (de castigo) de la infracción, y preventiva o disuasoria de conductas similares213.
51. La sanción administrativa se presenta en el contexto de la función administrativa. A lo antedicho se debe sumar el hecho de que la sanción administrativa, por ejemplo, se impone en el seno del ejercicio de la función administrativa214, en tanto las “otras” tipologías de sanciones legales, en el contexto