Derecho administrativo sancionador. Juan Gabriel Rojas López
vez que quien tiene la autoridad para el ejercicio de la función está habilitado para ejercer el poder del Estado176.
29. La potestad sancionadora de la Administración constituye una prerrogativa pública. Entendiendo la potestad sancionadora de la Administración como la prerrogativa pública177 que la faculta para establecer por sí misma, con la previa observancia del procedimiento debido y en consecuencia en atención a la ley, si una persona infringió la normativa establecida, y por ende es merecedora de las sanciones administrativas correspondientes derivadas de su transgresión, se concluye que tal potestad constituye una posibilidad extraña a las facultades o derechos reconocidos a los ciudadanos en el desarrollo de sus relaciones sociales y privadas, siendo pertinente precisar que en consecuencia, el origen de la potestad en abstracto no procede del tráfico jurídico de la creación o innovación de relaciones jurídicas mediante negocios, actos o hechos jurídicos, sino directamente del ordenamiento178.
30. En la creación de la potestad sancionadora de la Administración intervienen todas las funciones públicas. La potestad sancionadora de la Administración está encaminada a su desarrollo práctico en el contexto del ejercicio de la función administrativa, y como tal representa una prerrogativa pública que le es inherente a esta función, haciendo la aclaración de que, en todo caso, en su creación intervienen casi todas las funciones públicas, bien sea otorgándola dentro del contexto del ordenamiento jurídico, o ejerciéndola según el principio de legalidad.
31. La potestad sancionadora administrativa es reglada. Esta potestad sancionadora de la Administración es de carácter reglado179, lo que se constituye en la primera garantía para evitar el ejercicio arbitrario del poder que en ella se encuentra representado, pues su ejercicio está condicionado por una serie de parámetros normativos encaminados a evitar el abuso y la arbitrariedad, orientados, en últimas, a la consecución del interés general que le sirve de fun-damento180, pues tal como lo sostiene el profesor Alberto Montaña Plata, el difícil papel del derecho está orientado, entre otras cosas, a limitar el poder181, lo que resulta de especial relevancia frente a la potestad sancionadora de la Administración. Sin embargo, debe reconocerse que no existen potestades absolutamente regladas, y en ese contexto aparecen importantes márgenes de discrecionalidad administrativa de sumo cuidado en el ámbito punitivo.
32. Con la potestad sancionadora de la Administración se busca el bienestar general. El propósito de la potestad sancionadora de la Administración no puede ser otro que el bienestar general, el bien común, pero es claro que dentro del contexto del Estado social de derecho debe ejercerse con plena observancia de las garantías constitucionales y legales, buscando siempre la consecución de los fines del Estado, sin que ello implique la habilitación para la vulneración de los derechos fundamentales de quienes se encuentren involucrados en un procedimiento sancionador, sino, por el contrario, se erige como un mecanismo para su defensa.
La forma específica de intervención estatal por medio de la utilización de la potestad sancionadora administrativa se ve reflejada no solo en la regulación de los asuntos internos de la actividad de los organismos del Estado, como ocurre por ejemplo con el derecho disciplinario, sino también en la intervención estatal en las actividades sociales y económicas de la comunidad, encaminadas siempre a evitar la exposición a riesgos, infracciones y a daños que puedan llegar a la afectación de los derechos e intereses individuales, sociales o colectivos y en últimas, a la vulneración del ordenamiento jurídico.
En este contexto, el derecho administrativo sancionador se debe presentar como un derecho garantista que permita un perfecto equilibrio entre el control social y el amparo de los derechos fundamentales. Lo anterior sirve de fundamento para plantear que la potestad sancionadora de la Administración es la facultad jurídica que la habilita para la imposición de sanciones administrativas a los particulares, a los servidores públicos e incluso a las propias entidades u organismos del Estado, que han incurrido en infracciones determinadas que afectan de una u otra forma el orden social y que representan una vulneración de la normativa jurídica182.
33. La potestad sancionadora de la Administración no es autónoma. Debe precisarse que esa prerrogativa de la Administración representada en la potestad sancionadora no es autónoma, sino delegada, porque la facultad para su ejercicio no emana de la voluntad de la propia Administración, sino que en el contexto del Estado democrático y de derecho, tiene que ser otorgada por los órganos de representación popular o por el soberano directamente, mediante el ejercicio de la función constituyente o de la función legislativa, para determinar de esa manera el conglomerado jurídico de funciones y competencias estrictamente sometidas al principio de legalidad que permitirán su ejercicio.
34. La potestad sancionadora de la Administración no tiene una finalidad represiva. La potestad sancionadora de la Administración no tiene una finalidad represiva, sino más bien preventiva, en el sentido de disuasión o persuasión de las conductas, porque la sanción administrativa se erige como la ultima ratio de la actividad pública administrativa, y la eficacia de tal potestad debe ser vista paradójicamente no en función de la sanción impuesta, sino de la inexistencia de la necesidad de tener que imponerla, lo cual constituye el fundamento central de justificación de tan extraordinaria prerrogativa pública.
SECCIÓN IV. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
35. La Constitución Política de Colombia no contiene una disposición explícita que aluda a la potestad sancionadora de la Administración en general. En el derecho colombiano no existe explícitamente una disposición constitucional que confiera la potestad sancionadora de la Administración de manera general como ocurre en España, para traer un ejemplo, pero sí existen múltiples disposiciones constitucionales que implícitamente permiten entenderla conferida o explícitamente la refieren para aspectos particulares183.
36. El artículo 2.º de la Constitución constituye el primer fundamento constitucional implícito de la potestad sancionadora de la Administración. El primer fundamento constitucional se halla en el propio artículo 2.º, que establece como fines esenciales del Estado, entre otros, el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo184.
Lo anterior implica que el Estado en general y la Administración en particular deban propender al mantenimiento de unas condiciones que permitan el disfrute pacífico de los derechos de las personas, para lo cual deberá utilizar, si es del caso, las facultades sancionadoras inherentes al ejercicio del poder público, porque para eso fueron instituidas las autoridades de la República, tal como reza el aparte final de la norma en mención185.
Esta última consideración es importante porque el Estado en general, y la Administración en particular, se habilitarán para el ejercicio de la potestad sancionadora, donde quiera que se presenten lesiones o amenazas a los distintos tipos de derechos (individuales, sociales o colectivos) que pongan en peligro la pacífica convivencia y la coexistencia dentro del grupo social y que puedan afectar la consecución de los fines del Estado.
Por ello, frente a la consideración de que Colombia es un Estado social de derecho y, por ende, de que el compromiso del Estado va más allá de la garantía de los derechos fundamentales, el Estado está llamado a realizar una labor de intervención constante en los diversos frentes sociales y económicos en procura de lograr la realización de sus fines. Así, de esa forma, el artículo 150, numeral 8, de la carta, consagra que el Congreso por medio de las leyes expedirá las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que señala la Constitución186. De la mano de dicha intervención estará implícita la posibilidad de que el Estado ejerza su potestad sancionadora penal o administrativa.
37. El cumplimiento de su función constitucional de control y vigilancia de los servicios públicos constituye