Derecho administrativo sancionador. Juan Gabriel Rojas López
de la Administración como instrumento de control social y la protección de los derechos fundamentales del supuesto infractor.
Por último, el cuarto capítulo, titulado “El derecho administrativo sancionador y las garantías históricas del derecho punitivo estatal. Una reflexión crítica al derecho sancionador colombiano”, parte de un análisis crítico sobre la forma como se viene interpretando y aplicando el principio de non bis in idem en el derecho colombiano, en el cual se formula un reproche al admitirse pacíficamente el establecimiento de un doble esquema sancionador, tanto penal como administrativo, a partir de la realización de una misma conducta, para proceder en un segundo momento a la formulación de propuestas que permitan reivindicar los derechos fundamentales de quienes se vean enfrentados al ejercicio de la potestad punitiva de la Administración.
Después se estudia la aplicación del principio de presunción de inocencia y de culpabilidad y la forma como se viene interpretando en Colombia, para evidenciar la continuidad de la tensión entre la herramienta de control social y la protección de los derechos fundamentales, para continuar con un análisis que parte de la pregunta sobre la huida del derecho penal o el doble ámbito sancionador, y por último se toma partido por una propuesta garantista que abogue por un equilibrio entre el control social y la protección de los derechos fundamentales en el derecho colombiano.
XI. ORGANIZACIÓN INTERNA DEL LIBRO
Como el lector podrá apreciarlo, el libro está conformado por cuatro capítulos, cada uno de los cuales se encuentra dividido en secciones temáticas y parágrafos numerados que tienen el propósito de facilitar la referencia interna de los temas abordados y de la futura actualización de esta obra. Se ha optado por el sistema de citación en nota de pie de página, para facilitarle al lector la consulta de las fuentes bibliográficas o jurisprudenciales utilizadas y para hacer comentarios o ampliaciones que se estiman de interés. De igual modo, en la tabla de contenido general al comienzo de la obra aparece la división del trabajo en capítulos y secciones, y al final del libro aparece la tabla de contenido específica, que incluye también los parágrafos que conforman las secciones.
CAPÍTULO PRIMERO FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
1. La potestad sancionadora de la Administración es un instrumento del control social y representa una prerrogativa del poder del Estado. La potestad sancionadora de la Administración constituye una de las principales construcciones teóricas desarrolladas con el propósito de ampliar las posibilidades de ejercicio del control social por fuera del ámbito de influencia del derecho penal, encaminada a la consecución de la convivencia social en un marco de respeto de la normativa jurídica y la prevención de riesgos que atenten contra la seguridad y el bienestar individual y colectivo.
Así mismo, la potestad sancionadora de la Administración representa una prerrogativa pública extraordinaria que refleja el poder estatal, y por ello debe estar sometida a claros límites jurídicos que garanticen el cumplimiento de los cometidos estatales por medio de cauces legítimos y respetuosos de los derechos fundamentales de quienes se vean enfrentados al ejercicio de tal facultad.
Por esa razón, partiendo de la importancia que tiene el entendimiento de esta figura, se considera necesario analizar en este capítulo sus orígenes históricos y filosóficos para explicar su justificación, sus características, fundamentos jurídico-políticos y su relación de principio con el derecho penal, todo lo cual servirá de soporte teórico a los planteamientos expresados en los capítulos posteriores.
SECCIÓN I. DE LA JUSTIFICACIÓN Y FINALIDAD DE LA POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO
2. El derecho administrativo sancionador como expresión del ius puniendi del Estado. Hablar sobre el derecho administrativo sancionador obliga de manera necesaria a referirse al ejercicio de una potestad de la Administración que tiene como fundamento habilitante una construcción teórica según la cual toda autoridad estatal, para sancionar a los ciudadanos como consecuencia de una infracción administrativa o la realización de una conducta punible, emana de su ius puniendi o poder punitivo del Estado14.
El ius puniendi o poder punitivo del Estado es, en sentido subjetivo, la facultad de la cual el Estado se encuentra investido para determinar qué conductas contrarían o perturban el orden social y para establecer e imponer las consecuencias sancionadoras penales, o en todo caso, jurisdiccionales15 y administrativas, derivadas de su transgresión16. Por esa razón, el sistema normativo del derecho administrativo sancionador, del cual se derivan las potestades sancionadoras de la Administración, constituye una expresión del ius puniendi del Estado. En sentido objetivo, el ius puniendi es el conjunto de normas sancionadoras previstas por el ordenamiento jurídico17.
Al respecto, se considera importante recordar algunos de los comentarios emitidos por la Corte Suprema de Justicia en providencia del año 1983, respecto de la materia comprensiva del derecho punitivo del Estado, pues en aquella oportunidad señaló la citada corporación judicial que este “es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment)”18.
Los argumentos esbozados en la providencia en mención han sido citados y reiterados en un número significativo de decisiones judiciales tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, y se le reconoce su gran valor por determinar en ellos con toda claridad que el poder punitivo del Estado es uno solo, pero que admite variadas manifestaciones, como explícitamente se menciona19.
3. El ius puniendi es inherente a la existencia del Estado. El poder o la facultad que tienen los Estados de establecer las conductas que serán objeto de reproche punitivo constituye una de las formas de concreción del poder público, es decir, representa una de las facetas del poder del Estado, y por consiguiente, es inherente a su existencia, pues no podría concebirse un Estado que careciera de tal facultad, necesaria por lo demás, para garantizar el control social y por ende, la convivencia pacífica entre los ciudadanos, lo cual constituye uno de los principales propósitos estatales20, o como lo afirma García Amado, el Estado, en su total concepto y en su plenitud efectiva, posee el poder fáctico para forzar las conductas de sus ciudadanos y castigar al reticente a sus órdenes21.
Ahora bien, la afirmación de que el ius puniendi es inherente a la existencia del Estado no significa que se plantee que en todos los Estados se asuma de la misma forma, porque una cosa es su concepción desde la lógica de un modelo liberal (encaminado al control del poder punitivo del Estado y a la garantía de las libertades públicas) y otra bien distinta, la que se funda en modelos proclives a la limitación de las libertades públicas, sustentados en la estrecha vinculación del derecho penal con ciertas concepciones morales, como es el caso de los sistemas teocráticos, para citar un ejemplo22.
4. El ius puniendi del Estado se materializa mediante las diversas funciones públicas. El poder punitivo del Estado se refleja en prácticamente todas las funciones públicas, de lo que se deriva que el ius puniendi no sea una función pública, sino una potestad del poder público y, por ende, del Estado mismo, que se concreta mediante las diversas funciones públicas23.
Así ocurre, por ejemplo, con la función constituyente, la legislativa, la administrativa, la jurisdiccional, la de control y en general en todas o casi todas las funciones públicas, que de una u otra forma participan en la concreción del poder público.
5. El ius puniendi del Estado es normativo. El ius