Derecho administrativo sancionador. Juan Gabriel Rojas López
y su forma de realización, en consecuencia, se lleva a cabo por los cauces del derecho, arrojando como resultado en el específico caso del poder punitivo del Estado que todas las actuaciones que tengan por objeto su ejercicio deban estar representadas en disposiciones jurídicas, bien sea abstractas de facultad o concretas de aplicación, pero en todo caso el derecho será el lenguaje natural de tal potestad25, y en efecto, será la ley el fundamento habilitante para su ejercicio26.
Por esa razón, es importante precisar que la potestad punitiva del Estado puede darse en tres momentos esenciales a saber: 1) el establecimiento, referido al momento de la creación normativa general y desarrollado en el marco de la función legislativa de manera principal27; 2) la imposición, relacionado con la actividad de las autoridades competentes para imponer la sanción como consecuencia de la verificación de la infracción; y 3) la ejecución, derivada de la imposición y radicada en cabeza de las autoridades que impusieron la sanción o en aquellas determinadas por el ordenamiento jurídico, cuyo propósito es garantizar el cumplimiento de las decisiones adoptadas en virtud de las potestades sancionadoras28.
Dicho poder debe ser jurídicamente regulado y ejercerse con respeto de ciertas barreras valorativas para que pueda ser considerado poder jurídico y al mismo tiempo legítimo, puesto que el poder no es jurídico sino en tanto sea normativamente controlado, pero el control no solo puede ser lógico-formal, sino también valorativo29, para que sea compatible con los postulados axiológicos de la Constitución Política, o dicho en otras palabras, el poder punitivo del Estado está sometido a límites30.
6. La potestad punitiva del Estado tiene varias manifestaciones. El poder punitivo del Estado puede concebirse de diversas formas según el sistema político y la especial visión que se tenga sobre él en un Estado determinado. Por ejemplo, en algunos sistemas se consideró de manera tradicional que el ius puniendi solo podía ser admitido en la esfera de la actividad judicial, lo que implicaba una dimensión única del poder punitivo del Estado desde la perspectiva del derecho penal31, mientras que en otros se ha admitido de manera adicional la potestad punitiva de la Administración, generando así un sistema paralelo de control punitivo estatal.
7. Originalmente se creyó que la potestad punitiva del Estado debía estar concentrada en los jueces. Durante mucho tiempo se consideró en muchos Estados que era conveniente que la potestad punitiva del Estado se radicara de manera exclusiva en los jueces32 —al menos en lo que a su aplicación se refería—, para evitar la concentración del poder en el Ejecutivo. La consecuencia lógica de esta consideración fue la radicación del ejercicio de la facultad sancionadora en los jueces y tribunales, los cuales tenían el monopolio sobre la imposición de todo tipo de penas y castigos, como ocurría por ejemplo en Inglaterra, Estados Unidos y en general en todos aquellos Estados de influencia de la tradición jurídica del common law33, en los cuales, tal como lo recuerda Parada, con fundamento en el principio consignado en el artículo 2.º de la Carta Magna de 1215[34], se consideró la incapacidad represiva del monarca y del Ejecutivo35.
Sin embargo, y no obstante esa tradición, la tendencia actual en aquellos Estados es la del reconocimiento de potestades sancionadoras a ciertas autoridades administrativas, lo que evidencia que hoy por hoy es difícil encontrar un Estado con un sistema punitivo concentrado de manera exclusiva en los jueces y tribunales como antaño llegó a presentarse36.
Prueba de tal tendencia es la aprobación de la Ley del Parlamento del Reino Unido (Regulatory Enforcement and Sanctions Act 2008), que ha venido a configurar, por primera vez en ese Estado, un derecho administrativo sancionador ad hoc37, pues se trata de una ley que tiene por objetivo mejorar la calidad de la aplicación de las leyes de parte de las administraciones públicas locales estatales del Reino Unido, dotándolas, además, de una auténtica potestad sancionadora general de carácter administrativo, de la que carecían38.
8. En Francia también se consideró durante mucho tiempo que la Administración debía estar desprovista de facultades sancionadoras. De igual manera, Francia se caracterizó por atribuir el monopolio de la aplicación de las sanciones y de los castigos a los jueces y tribunales39, pero por razones muy propias de su proceso histórico y por ende, distintas de las de Inglaterra, pues su fundamento se hallaba en la clásica noción de la división tripartita del poder público y en “la tradición liberal que prohíbe al Ejecutivo entrar en el campo de la represión”40, surgida a partir de la superación del Antiguo Régimen. Empero, en la actualidad ya son muchos los campos en los cuales se ha revertido esa tradición y desde los años setenta41 ha proliferado el reconocimiento de competencias sancionadoras directas a la Administración42, bien sea como consecuencia del fenómeno de la despenalización, o por la utilización de los mecanismos administrativos para la regulación de sectores nuevos de la vida económica o social43.
El fenómeno de la “avanzada” del derecho administrativo sancionador en Francia se ha visto fortalecido por una serie de decisiones adoptadas por el Consejo Constitucional. Entre ellas destacan la del 17 de enero de 1989[44] y en especial la del 28 de julio de 1989[45], en las cuales se admitió la constitucionalidad de la institución de las sanciones administrativas, siempre que se respete un régimen de garantías formales y materiales configurado prevalentemente siguiendo el modelo penal46.
Sobre este particular resulta importante señalar los comentarios de Georges Dellis, que afirma que las garantías revolucionarias del derecho penal son, en últimas, principios comunes a la actividad represiva y por ende aplicables a la actividad administrativa sancionadora. Al respecto, plantea:
Ces garanties sont alors applicables à tout exercice de la répression étatique, indépendamment de la forme pénale ou administrative qui sera empruntée. Par conséquent, les garanties révolutionnaires du droit pénal sont en réalité des principes communs de la répression, transposables aussi en matière administrative. Cette affirmation a encore plus d’intérêt aujourd’hui, en raison de l’importance accrue du système répressif extra pénal47.
Lo antedicho evidencia la tendencia al crecimiento de la potestad sancionadora de la Administración en Francia48, donde se pueden imponer dos categorías de sanciones administrativas, a saber: las de carácter disciplinario49 y las de carácter económico50, que se ven aumentadas por la expansión de las sanciones de carácter comunitario europeo51.
9. Otros Estados europeos también aceptaron de forma paulatina la radicación de competencias sancionadoras en la Administración. En el mismo sentido, Italia52 y Alemania53 hicieron tránsito de un sistema punitivo inicialmente concentrado en los jueces, para dar paso a uno que reconoce la existencia de la potestad sancionadora de la Administración mediante operaciones legislativas de despenalización, que convirtieron en infracciones administrativas conductas anteriormente catalogadas como delitos54.
En otros Estados, como en el caso español, se ha admitido la doble dimensión de la potestad sancionadora del Estado. Allí, a más del ámbito penal y su aplicación por los jueces, se reconoce de vieja data la esfera de la potestad sancionadora de la Administración pública55, que en realidad tiene fundamento explícito en el texto constitucional56.
10. Origen histórico del ius puniendi del Estado. El ius puniendi, institución que le sirve de fundamento a la potestad sancionadora de la Administración57, es el resultado de un proceso histórico que tiene sus orígenes en el “régimen de confusión de poderes característico del Estado absoluto, en el cual autoridades que hoy han devenido puramente administrativas ostentaban simultáneamente funciones judiciales de orden penal”58, lo cual permite aseverar desde esta perspectiva que el origen histórico de esta institución se halla en una fase previa a la consolidación del Estado de derecho en la que no se había configurado la división funcional del poder público59 y mucho menos, el establecimiento de parámetros legales que permitieran establecer garantías para quienes se vieran involucrados en asuntos de naturaleza punitiva