Ius Publicum Europaeum. Paul Craig

II. Verwaltung und Steuerung

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      Die Verwaltung ist nicht souverän. Einer solchen Präzisierung bedarf es schon aufgrund des in Frankreich gebräuchlichen Ausdrucks „administré“. Dieser Begriff, der in anderen Sprachen kaum eine Entsprechung kennt, suggeriert eine Unterwerfung des Einzelnen unter die Verwaltung, eine Untertanenstellung des Bürgers gegenüber der Verwaltung und damit eine gewisse Autonomie des Verwaltungsapparats. Der Ausdruck hat zwar seit Ende der 1970er-Jahre zugunsten der Begriffe des „usager“ und später des „citoyen“ an Bedeutung verloren, ist aber nicht ganz verschwunden. In ihm finden die monarchischen Ursprünge der Verwaltung Ausdruck, die ihren Aufbau und ihre Funktionsweisen und damit auch die Eigenart ihrer Beziehungen zu den Bürgern immer noch stark prägen. Der Ausdruck erklärt ferner den Widerstand der Verwaltung gegenüber Änderungen, der sich etwa in der maîtrise de l’espace (Gebietsherrschaft) sowie der Konzeption des öffentlichen Dienstes und dem Fortbestand bestimmter Ausdrucksweisen der Verwaltung zeigt.

1. Die Veränderungen: Territorien und Beamte

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      Der Gesetzgeber und später der Verfassungsgeber haben sich der Verwaltungsorganisation angenommen und betreiben ihre Territorialisierung, also die räumliche Gliederung des Staatsgebietes nach den Grundsätzen der Dekonzentration und der Dezentralisierung. Sie haben den Handlungsrahmen der Verwaltung damit in eine Entwicklung eingebunden, die von den Grundsätzen, die ihn über Jahrhunderte prägten, abweicht. Nun ist eine Reform des französischen öffentlichen Dienstes im Gange, die auch ihn in seinen Grundfesten zu erschüttern droht.

a) Das Ende der Zentralisation?

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„Frankreich ist eine unteilbare … Republik … Sie ist dezentral organisiert“ lautet der erste Artikel der Verfassung vom 4.10.1958 in der Fassung der Verfassungsrevision vom 28.3.2003. Die Formulierung, auf den ersten Blick paradox, beschreibt in mehrfacher Hinsicht die gegenwärtige Verwaltungsorganisation. Obwohl Frankreich das Land ist, das am häufigsten als Archetyp des zentralisierten Staates bezeichnet wird, definiert es seit den 1980er-Jahren das Verhältnis von „le centre et la péripherie“ (Zentrum und Peripherie)[49] neu, in dem der Zentralstaat gleichzeitig als dezentralisiert und dekonzentriert beschrieben wird. Diese Kehrtwende, die einige Juristen mit dem Begriff „décentration“ (Dezentrierung)[50] bezeichnen, verbietet es freilich nicht, Fragen nach der Erschütterung der traditionellen Grundlagen der französischen Verwaltungsorganisation zu stellen.

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      Die Zentralisierung wurde als Vermächtnis der Monarchie durch die Französische Revolution verstärkt und durch das Kaiserreich bestätigt. Auch wenn die Zeit der Revolution oft als Zeit der Dezentralisierung dargestellt wird, vor allem wegen der Generalisierung des Wahlgrundsatzes, hat sie doch ein Prinzip der Einheitlichkeit eingeführt und die territoriale Verwaltung in Departements und Gemeinden einer einheitlichen rechtlichen Ordnung unterstellt. Die daraus resultierende Verwaltungslandschaft wurde bis zur Schaffung der Regionen im Jahre 1972 praktisch nicht mehr verändert. In ihrem Rahmen führte Napoléon Bonaparte durch das Gesetz vom 28. Pluviôse des Jahres VIII (17.2.1800) den Präfekten (préfet) ein. Nach dem Gesetzestext ist im Departement „alleine der Präfekt mit der Verwaltung beauftragt“. Er wird durch eine Versammlung (conseil général) und einen Präfekturrat (conseil de préfecture) unterstützt, der im Wesentlichen als Richter fungiert, ist einer zentralen Aufsicht unterworfen und sieht sich mit Aufgabenbereichen konfrontiert, die so verschieden wie weit sind. Die Einführung des Präfekten beendete die kapetingische Zentralisierung und prägt bis heute die Organisation der öffentlichen Verwaltung. Seit 1982 ist diese allerdings durch eine verstärkte Dekonzentration und Dezentralisierungsreformen gekennzeichnet.