Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen. Christoph Palme
anderen Mitgliedstaat übertragen. Eine weitere Übertragungsmöglichkeit besteht für Mitgliedstaaten, die ihre eigene jährliche Emissionszuweisung unterschreiten. Diese können nach Art. 5 Abs. 5 VO 2018/842/EU sogar den gesamten überschüssigen Teil ihrer jährlichen Emissionszuweisung an andere Mitgliedstaaten übertragen. Da die Empfänger der übertragenen Emissionszuweisung nach Art. 5 Abs. 6, 7 VO 2018/842/EU hierfür einen Preis zahlen müssen, der mit Steigen der ETS-Zertifikatspreise immer höher sein wird, werden klimapolitische Vorreiter finanziell belohnt und Klimasünder finanziell bestraft.
f) Überwachung und Vollzug
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Da es sich bei den Verpflichtungen aus der VO 2018/842/EU um harte, durchsetzbare Verpflichtungen handelt, schuf die Verordnung in Art. 12 VO 2018/842/EU auch ein entsprechendes Überwachungssystem, welches die Kommission durch delegierten Rechtsakt einrichten kann. Insbesondere wird nach Art. 12 Abs. 1 VO 2018/842/EU ein Register geschaffen, in dem sämtliche Daten der einzelnen Mitgliedstaaten zu den jährlichen Emissionszuweisungen, den in Anspruch genommenen Flexibilitätsmöglichkeiten, der Compliance-Kontrolle und weitere Daten zentral gespeichert und nach Art. 12 Abs. 2 VO 2018/842/EU durch einen Zentralverwalter kontrolliert werden. Dieser Zentralverwalter setzt auch das Verbot zur Übertragung von Emissionszuweisungen bei säumigen Mitgliedstaaten um.[120] Den restlichen Vollzug übernimmt die Kommission mit ihrem üblichen Instrumentarium, also Umsetzungsverordnungen, Entscheidungen, Vertragsverletzungsverfahren inklusive Strafzahlungen bei Nicht-Umsetzung der Vorgaben aus VO 2018/842/EU.
g) Umsetzung in Deutschland
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Das Ziel der Reduzierung von TEHG in den Sektoren Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und kleine Industrie-Anlagen wurde in Deutschland Ende 2019 durch das Brennstoffemissionshandelsgesetz umgesetzt[121]. Dort findet sich auch insoweit eine Verschränkung mit der VO 2018/842/EU als Deutschland Emissionszuweisungen aus anderen Mitgliedstaaten zukaufen kann, wenn es seine Ziele verfehlt.[122]
a) Regelungsgegenstand
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Eine valide und transparente CO2-Emissionsreduktion setzt voraus, dass man überhaupt weiß, wieviel CO2-Emissionen ein Staat freisetzt. Es ist daher eine standardisierte und vergleichbare Methodik erforderlich, mit denen die Emission von Treibhausgasen erfasst werden kann. Diesem Zweck dient die VO 2014/749/EG.[123] Die Verordnung regelt nach Art. 1 VO 749/2014/EG die Berichterstattung der Mitgliedstaaten über Treibhausgasinventare, vorläufige Treibhausgasinventare, Angaben zu Politiken, Maßnahmen und Prognosen, die Verwendung von Versteigerungseinkünften und Projektgutschriften[124] sowie Zeitplan und die Verfahrensschritte für die umfassende und die jährliche Prüfung der Treibhausgasinventare. Kurzum enthält diese Verordnung die ganzen technischen und administrativen Details zur Erfassung von CO2-Emissionen bzw. deren Reduktion.
b) Regelungsinhalt
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All dies hier im Einzelnen darzustellen, würde den Rahmen dieses Handbuchs sprengen. Daher im Folgenden nur eine kursorische Beschreibung, um ein Gefühl dafür zu bekommen, worum es bei dieser Verordnung geht. Zunächst gibt es nach Art. 3 f. VO 749/2014/EG Vorgaben für die Berichterstattung über Treibhausgasinventare durch die Mitgliedstaaten, bei denen z.B. bestimmte Berichtsformate und elektronische Standardformate oder sonstige Spezifikationen vorgeschrieben werden. Außerdem sind nicht nur Treibhausgasinventare selbst zu übermitteln, sondern nach Art. 6 VO 749/2014/EG auch Angaben über das nationale Inventarsystem selbst wie z.B. die Beschreibung des Verfahrens für die Erhebung der Tätigkeitsdaten, für die Wahl der Emissionsfaktoren und Methodiken sowie für die Aufstellung von Emissionsschätzungen und nach Art. 7 VO 749/2014/EG auch die Berichterstattung über die Konsistenz der übermittelten Daten allgemein und ist nach Art. 12 VO 749/2014/EG speziell die Konsistenz mit sonstigen Energiedaten sicherzustellen. Dies soll die Nachvollziehbarkeit, Vergleichbarkeit und Transparenz der Treibhausgasinventare gewährleisten und damit nicht zuletzt NGOs eine Überprüfungsmöglichkeit geben und z.B. auch ausschließen, dass bei den Emissionsreduktionsverpflichtungen betrogen wird. Auch gibt es in Art. 13 VO 749/2014/EG genaue Vorgaben zum Umgang mit Änderungen der Beschreibungen nationaler Inventarsysteme oder Register oder nach Art. 8 VO 749/2014/EG Änderungen der THG-Berechnungen selbst. Weiter existieren in Art. 20 ff. VO 749/2014/EG genaue Vorgaben für die Berichterstattung der Strategien der Mitgliedstaaten für eine kohlenstoffarme Entwicklung. Über die Verwendung der Einkünfte aus der Versteigerung von Emissionszertifikaten muss nach Art. 24 VO 749/2014/EG berichtet werden und es gibt nach Art. 25 f. VO 749/2014/EG genaue Regeln zur Dokumentation von Projektgutschriften. Außerdem gibt es detaillierte Vorschriften zur Prüfung der diversen nationalen Berichterstattungen durch Unionsexperten.
1. Rechtsgrundlagen
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Rechtsgrundlage für den EU-ETS ist die Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG[125]. Allerdings war das auf dieser Richtlinie basierende System lange nicht wirksam. Denn weil viel zu viele Emissionszertifikate kostenlos zugeteilt wurden, belief sich der Überschuss an Zertifikaten zu Beginn des dritten Handelszeitraums[126] auf rund 2 Mrd. Zertifikate. In Folge dessen kostete ein Zertifikat im April 2013 weniger als 3 €.[127] Das Europäische Parlament und der Rat beschlossen deswegen in den Jahren 2009 mit der Richtlinie 2009/29/EG[128] und 2015 mit dem Beschluss 2015/1814/EU[129] und 2018 mit der Richtlinie 2018/410/EU[130] grundlegende Reformen des ETS insbesondere mit dem Ziel, die Zahl der auf dem Markt verfügbaren Emissionszertifikate deutlich zu reduzieren. Außerdem wurde die missbrauchsanfällige rein nationale Zuteilung von kostenlosen Zertifikaten beendet und für die 2021 beginnende 4. Handelsperiode die Zuteilung zentral auf Basis der VO 2019/331/EU[131]. Diese Reformen zeigen Wirkung. Seit Anfang 2018 steigen die Preise deutlich an. So lagen sie im Februar 2020 bei ca. 23 €. Trotzdem wird erwartet, dass die Schwelle für tatsächlich investitionsrelevante Preise zwischen 40–100 €/t CO2[132] erst in der Zeit zwischen 2025 und 2030 erreicht sein wird.
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Weitere Rechtsgrundlagen des ETS sind die Monitoring-Verordnung 2066/2018/EU[133], die Akkreditierungs- und Verifizierungsverordnung 2067/2018/EU[134], die Auktions-Verordnung 1031/2010/EU[135], die Register-Verordnung 389/2013/EU[136] sowie die vorläufige Carbon-Leakage-Liste 2021-2030 der Kommission[137].
a) Anwendungsbereich
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Am europäischen Emissionshandel ETS nehmen gegenwärtig europaweit etwa 11.000 Kraftwerke und Industrieanlagen[138] sowie 520 Fluggesellschaften teil. Es begründet damit das weltweit größte System für den Handel mit Treibhausgaszertifikaten und ist derzeit das wichtigste Klimaschutzinstrument der Union. Natürlich ist das wichtigste Treibhausgas CO2 erfasst. Dennoch gilt das ETS nach Art. 2 Abs. 1 RL 2003/87/EG nicht für alle Treibhausgase, sondern nur für die in Anhang II aufgeführten Treibhausgase. Außerdem sind auch längst nicht alle CO2-Emissionen verursachenden Tätigkeiten in der EU erfasst, sondern ebenfalls nach Art. 2 Abs. 1 RL 2003/87/EG nur die in Anhang I aufgeführten Anlagen.