Control de constitucionalidad deliberativo. Jorge Ernesto Roa Roa
abstracto, ambiguo y vago de las disposiciones constitucionales y legales aumenta la dificultad para determinar los supuestos en los que una demanda corresponde a un capricho, a un deseo deliberado del demandante o está dirigida verdaderamente a fundamentar la incompatibilidad entre una ley y la Constitución.
A pesar de lo anterior, se puede identificar un caso en el que existe la intención del demandante de presentar un escrito carente de fundamentos jurídicos. Para este enfoque resulta interesante un estudio sobre el ejercicio de la acción pública de constitucionalidad en Colombia en el cual se afirma que, en ese ordenamiento, se presenta un fenómeno de instrumentalización del mecanismo de acceso a la justicia constitucional18.
De acuerdo con ese trabajo, un ejemplo de uso ilegítimo de la acción pública de constitucionalidad consiste en que una parte del sector empresarial ha optado por demandar sistemáticamente y con argumentos superfluos las leyes tributarias o de contenido económico con el fin de obtener una decisión que confirme la constitucionalidad de estos actos normativos. El objetivo último de esta práctica es evitar que, en el futuro, los privilegios y exenciones que benefician a las empresas sean declarados inconstitucionales mediante demandas más sólidas presentadas por otros ciudadanos. De esta manera, las empresas utilizan la cosa juzgada constitucional como una forma de reducir el riesgo que comporta el bajo nivel de seguridad jurídica de un sistema en el que las leyes pueden ser demandadas en cualquier momento y por cualquier persona19.
De acuerdo con lo anterior, ante el riesgo de que la Corte invalide una determinada ley, las empresas optan por elaborar demandas que cumplan con los requisitos de admisión de la acción pública de constitucionalidad pero que, al mismo tiempo, no tengan fundamentos suficientes para declararla inconstitucional. De esta manera, habría una intención explícita de inducir al juez constitucional a emitir una sentencia que confirme la presunción de constitucionalidad de la ley. En virtud del efecto de cosa juzgada, se crearía un efecto disuasorio respecto de la presentación de nuevas demandas de constitucionalidad por parte de quienes efectivamente consideran que el acto normativo es contrario a la Constitución.
Además de la instrumentalización de la acción pública de constitucionalidad y del aumento del número de procesos de constitucionalidad que esta dinámica conlleva, el efecto más grave que se atribuye a esta práctica es que ha transformado la presunción de constitucionalidad de la ley en una presunción de inconstitucionalidad. La consecuencia de esta transformación es que se cree que las normas son inconstitucionales hasta que tal creencia se desvirtúa porque el juez constitucional ratifica que la ley es compatible con la Constitución.
El argumento de la inversión de la presunción de constitucionalidad de la ley en una presunción de inconstitucionalidad constituye, en realidad, una objeción recurrente que se formula frente a la existencia de sistemas de control de constitucionalidad. Esta crítica también se ha planteado en diseños que no pertenecen al modelo de acceso directo sino al modelo de acceso por intermedio de funcionarios. Por ejemplo:
Creo que lo urgente en lo que se refiere a la legitimidad de ejercicio en la justicia constitucional es que esa legitimidad no se convierta nunca en una deslegitimación de la ley, es decir, que la legitimidad de la justicia constitucional no suponga infravalorar o debilitar el estatuto de la ley, que la ley no se convierta en algo permanentemente bajo sospecha20.
En el estudio sobre el modelo colombiano no se cita ningún caso concreto de instrumentalización de la justicia constitucional, pero no es descartable que esta práctica ocurra efectivamente. Sin embargo, parece exagerada la atribución de unas consecuencias estructurales negativas, como la inversión de la presunción de constitucionalidad de las leyes. La tesis según la cual, en virtud de la existencia de la acción pública de constitucionalidad, se ha minimizado o anulado la presunción de constitucionalidad de las leyes desconoce que el alto grado de apertura a la ciudadanía del control de constitucionalidad en Colombia lleva ínsita la exigencia de movilización ciudadana, omite que la revisión oficiosa de los actos normativos es excepcional y contrasta con la lógica del proceso de control de constitucionalidad regido por la presunción de validez de las leyes desde la admisión de las demandas hasta la decisión de las mismas.
Adicionalmente, para controvertir la idea de la inversión de la presunción de constitucionalidad de las leyes es necesario resaltar que en Colombia operan excepcionalmente mecanismos de revisión previa de constitucionalidad que podrían estar relacionados con la inversión de la presunción de constitucionalidad de las leyes. Este tipo de mecanismos está restringido a los proyectos de leyes estatutarias y orgánicas y a las leyes aprobatorias de tratados internacionales. No obstante, en estos casos la revisión es automática y, en consecuencia, la acción pública de constitucionalidad no tiene incidencia sobre la posible reducción de la presunción de constitucionalidad de estos actos normativos.
Por otra parte, sostener que la existencia de una acción pública de constitucionalidad o su instrumentalización causan una negación de la presunción de constitucionalidad de las leyes es contrario a las dificultades que comporta la elaboración de una demanda de constitucionalidad con los méritos suficientes para que esta sea admitida y que, al mismo tiempo, sus pretensiones sean resueltas desfavorablemente. Por el contrario, lo más probable es que una demanda de baja calidad argumentativa no sea admitida por carecer de argumentos suficientes que pongan en tela de juicio la presunción de constitucionalidad de la ley (suficiencia de los argumentos) o que una demanda de calidad media sea bien valorada por el tribunal, se aplique el principio pro actione para admitirla y se acojan las pretensiones en contra del interés corporativo que motivó a la empresa. En todo caso, se encuentra más allá de toda duda que lo más difícil de obtener es el punto medio entre la solidez argumentativa que permite superar el umbral de admisión y la baja idoneidad de los argumentos para evitar el riesgo de que la Corte declare inconstitucional la ley cuya constitucionalidad pretendía confirmar el actor.
Dentro de la lógica del argumento, las empresas estarían asumiendo un alto costo en demandas que no resultan admitidas por el tribunal o un alto riesgo por demandadas que, pese a ser admitidas, pueden conducir a que la Corte declare la inconstitucionalidad de las leyes que, precisamente, pretendían blindar mediante la instrumentalización de la acción pública de constitucionalidad y de la cosa juzgada constitucional. Aún más, si la lógica del acceso ilimitado al control de constitucionalidad se lleva al extremo, las empresas no obtendrían ninguna seguridad derivada del éxito de su estrategia porque, en cualquier momento, un ciudadano podría demandar la misma ley con otros argumentos o bajo la solicitud de que el juicio de contraste se realice respecto de otras disposiciones constitucionales.
Ahora bien, al margen de la solidez del análisis, lo importante de la crítica es que permite aclarar que la posible temeridad por la presentación de una demanda sin fundamento jurídico tiene una respuesta dentro del diseño institucional de la acción pública de constitucionalidad. La propia Corte Constitucional de Colombia tiene un criterio muy claro sobre la manera como se debe proceder en este tipo de casos:
… si el accionante formalmente invoca una disposición constitucional, pero en realidad ésta no existe, o formula un cargo que conforme a clarísima y reiterada jurisprudencia sin ningún lugar a dudas es totalmente infundado, o plantea una inconstitucionalidad sin una menuda diafanidad, el magistrado ponente debe inadmitir la demanda a fin de permitir al actor que efectúe la correspondiente corrección o, en caso de que no se cumpla con esa carga, proceder a su rechazo definitivo. En efecto, en función de la economía procesal y para el mejor ejercicio de la delicada función de la guarda e integridad de la supremacía de la Constitución que corresponde a la Corte (C.P. arts. 209, 228 y 241), no hay razón para que esta Corporación admita demandas que evidentemente no están llamadas a prosperar por carencia de señalamiento de una norma constitucional posiblemente infringida, o por ausencia de cargo, o por falta de claridad en la formulación del concepto de violación, puesto que se estarían utilizando importantes recursos estatales para una labor que no beneficia a ninguna persona ya que la sentencia deberá ser inhibitoria por inepta demanda21.
En consecuencia, el mecanismo de respuesta de la Corte Constitucional frente a demandas sin fundamento jurídico se concreta en el mismo baremo para cualificar los argumentos de las demandas. Como el mencionado sistema de filtros forma