Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование. Борис Хачатурян
норма об уставе как важнейшем нормативном условии функционирования МО. В отличие от советского периода, эта норма не содержала исключений и вменяла в обязанность всем МО иметь свой устав.
Определяя содержание уставов МО, статья гласила, что в уставах указываются81 14 вопросов, при этом перечень этот открытый, так как подп. 15 устанавливал, что в уставе могут найти отражение и другие вопросы местного значения.
Анализ практики муниципального уставного нормотворчества показывает, что в уставах МО, фиксировались большинство из этих 14 пунктов, а вот что касается других (подп. 15) «…положений организации местного самоуправления», то ни в одном из изученных муниципальных уставах этот вопрос не раскрывается…
Содержание устава МО определялось не только в ст. 8 Федерального закона №154, но и в ряде других его статьях. Причём, если полномочия МО в вопросах содержания устава, установленные в ст. 8, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закреплённые в других статьях Закона №154, носят первичный характер ― только органы МСУ или само население вправе их установить. К ним относились следующие вопросы: об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских МО, установлении или изменении их территорий (п. 3 ст. 12); наделение органов МСУ собственной компетенцией (п. 3 ст. 14); определение численного состава представительного органа МСУ (п. 2 ст. 15); определение полномочий представительных органов МСУ (п. 4 ст. 15); установление должности главы МО, а также должности иных выборных лиц МСУ (п. 1 ст. 16); принятие решения о том, каким способом должен избираться глава МСУ – на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава (п. 2 ст. 16); принятие решения о том, может ли избранный населением глава МО быть наделён правом входить в состав представительного органа МСУ и председательствовать на его заседаниях (п. 3 ст. 16); об осуществлении полномочий на постоянной основе главы МО, депутата, члена выборного органа МСУ, другого должностного лица МСУ (п. 4 ст. 18); образование органов МСУ (кроме выборных) (п. 1 ст. 14); установление права населения на правотворческую инициативу (ст. 25); наделение органов ТОС правами юридического лица (п. 1 ст. 27); порядок и условия ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ в результате утраты доверия населения (ст. 48); подотчётность главы МО (п. 5 ст. 16).
Следовательно, МО самостоятельно должно было регулировать в своём уставе главным образом организационные вопросы – состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок деятельности и т.д.82, причем даже в этой сфере – далеко не все.
Анализ уставного нормотворчества показывает, что для обеспечения легитимности83 устава необходимо было создание условий для подлинно демократической процедуры
Хотелось бы обратить внимание на то, что законодатель использует слово «указываются», а не какое-либо другое, к примеру, устанавливаются, регламентируются и т. п.
См.:
Легитимность власти предполагает её легализацию и легитимацию. В сегодняшней юридической литературе под легализацией власти понимается юридическое провозглашение правомерности её возникновения (установления), организации и деятельности. В обычных условиях легализация власти осуществляется, прежде всего, конституциями, или законами. Под легитимацией власти понимаются процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность и другие стороны соответствия данной власти, её деятельности определённым, прежде всего психическим установкам, ожиданиям (экспектациям) общества, народа.