Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование. Борис Хачатурян
эту проблему, нет единого мнения. Некоторые авторы категорически утверждали, что устав должен приниматься только населением муниципального образования98. Другие, напротив, говорили о преждевременности перенесения американского опыта принятия хартий самоуправления на местных референдумах в Россию99.
На первый взгляд принятие устава непосредственно населением МСУ выглядит наиболее демократично, однако опыт приятия уставов на референдумах в ряде муниципалитетов Дальнего Востока100 вскрыл опасную тенденцию, когда организация обсуждения проекта устава целиком оказывалась в руках инициатора такого принятия (например, главы администрации, узкой группы людей), который при желании и наличии определенных ресурсов (властных, финансовых) может свести обсуждение к формальной акции. Тем более что законодательством регулировался только порядок назначения/созыва и проведения референдума/собрания (схода) граждан, а не порядок обсуждения на них вопросов и учёта их в итоговом решении. При проведении референдума вообще исключается возможность внесения каких-либо изменений в текст проекта101.
На наш взгляд при избрании варианта принятия устава представительным органом существует потенциальная возможность более широкого участия населения в разработке и обсуждении проекта устава. Как правило, в соответствии с регламентом представительного органа МСУ подготовленный проект правового акта обсуждается на отдельных или совместных заседаниях его постоянных комиссий (комитетов). При рассмотрении проекта устава на такие заседания должны быть приглашены представители общественности, средств массовой информации.
Работа над проектом устава в муниципальном представительном органе подчинялась общим требованиям правового нормотворчества. Федеральный закон №154, регламентирующий общие принципы организации МСУ, очень кратко прописывал порядок разработки и принятия муниципального правового акта, в том числе и устава, поэтому для конкретного МО, они, как правило, излагались в регламентах органов МСУ.
В большинстве представительных органов местного МСУ, проекты правовых актов рассматривались в одном чтении, в том числе и проекты уставов. Анализ, проведённый автором, показывает, что такая работа приводит к принятию некачественных уставов, с большим количеством юридических и грамматических огрехов, а поэтому исходя из практики, автор считает более целесообразной процедуру из двух или трёх чтений. Это позволит провести более тщательную доработку проекта с максимальным учётом высказанных замечаний и предложений и проведение соответствующих экспертиз.
Отсутствие механизма принятия устава МО в федеральном законодательстве привело к тому, что основной НПА муниципалитета зачастую принимался как обычный документ. Наиболее характерным здесь является пример принятия устава г. Хабаровск в 1995 г. Разработанного
См., например,
См.:
Наиболее красноречиво об этом же говорит история принятия муниципальных уставов на референдумах в Петропавловске-Камчатском и Владивостоке в 1999 г., ряде муниципалитетов Республики Саха (Якутия).
Своё негативное отношение к принятию подобных документов (конституций, уставов субъектов РФ и муниципалитетов) на референдуме автор высказывал неоднократно как в лекциях, так и в печати. См.: