Neoliberalismo y globalización en la agricultura del sur de Chile, 1973-2019. Fabián Almonacid Z.
una orientación general claramente desestatista (del tipo de Estado de compromiso existente), economicista, pro empresarial, productivista y de vinculación a la economía internacional. Ya en mayo de 1974, se concentraba en reducir el gasto público y cedía el espacio económico a los privados8. En el caso de la agricultura, ya tenía claro que había que impedir futuras expropiaciones de propiedades; que había que establecer una política de precios sujetos al mercado internacional, como en el caso del trigo; que debía promover la subdivisión de la tierra (sector reformado), evitando la concentración de la tierra y el minifundio, así como favorecer el arriendo. En octubre de 1974, estableció la inexpropiabilidad de los predios menores de 40 hectáreas de riego básico (HRB) y de aquellos entre 40 y 80 HRB que estuvieran bien explotados9.
Se definió una nueva reforma agraria, haciendo desaparecer los asentamientos y debilitando las cooperativas y otras formas de organización productiva campesina. Asimismo, se estableció la propiedad privada de la tierra como eje estructurador del mundo rural. Nótese que el Estado había llegado a ser dueño de cerca de la mitad de las tierras agrícolas10. Por otro lado, estaba la decisión de disolver las comunidades indígenas, de marzo de 1979, mediante la entrega de títulos de propiedad individuales (Silva, 1987: 152 y 191-193)11.
Hay diferencias entre los estudiosos de la reforma agraria, de cómo llamarle a lo realizado por la dictadura militar. Para Silva (1987: 179-194), no hay una restauración del orden anterior (contrarreforma) en la política agraria de la dictadura, sino una modernización capitalista. Por su parte, Riesco (1989) habla de una reforma agraria que consolida el capitalismo. Sin embargo, muchos autores usan el término “contrarreforma”: Murray (2002b: 428), Santana (2006: 255), Jarvis (1992: 190), Kay (2002: 470), Bengoa (1983: 165), entre otros. Belllisario (2007a: 25-28; y 2013: 182-185), ha rechazado el uso de la expresión por las mismas razones que Silva, aunque propone hablar de una “contrarreforma parcial”; observa una discontinuidad, pero también una continuidad en las políticas de la dictadura respecto al proceso anterior a 1973. En ningún caso, lo realizado por la dictadura sería la “consolidación de la reforma agraria” (Garrido et al., 1988: 181-182).
A lo hecho por la dictadura le cabe bien el concepto acuñado por Schumpeter (1952), retomado por Harvey (2004: 25-55 y 375-377), a propósito del capitalismo, “destrucción creadora”. En este sentido, hablar de contrarreforma impide reconocer lo “creativo” que hubo en la reforma agraria realizada por la dictadura. Asimismo, si se considera tanto la propia definición de reforma agraria dada en la época, como las diferencias que hubo en su aplicación y resultados en América Latina, es posible hablar de una reforma agraria que favorece la modernización capitalista y la propiedad privada de la tierra12.
En toda América Latina, el objetivo de ellas fue, en los años sesenta y setenta, la modernización económica y social, con el fin de acabar con la pobreza rural y generar mayor eficiencia productiva, para favorecer el consumo urbano y las exportaciones. En general, todas redujeron la gran propiedad rural y permitieron el desarrollo de propiedades medianas (Long & Roberts, 2000: 308-325). Si bien las reformas agrarias latinoamericanas modificaron la tenencia de la tierra, pues de ellas dependía el reemplazo de las estructuras sociales y la modernización del agro, nunca hubo certeza de cuál era el mejor sistema de tenencia de la tierra (Dorner, 1974: 67; Kay, 1998b).
Por todo ello, calificamos de nueva reforma agraria, y no de contrarreforma, lo realizado por la dictadura militar, pues si bien se dio un giro completo al proceso de reforma anterior, no fue en un sentido reactivo y retroactivo. Se definieron propósitos que impusieron una verdadera reforma de la reforma que se había desarrollado hasta 1973.
Como indicaba el subsecretario de Agricultura, en agosto de 1975, el objetivo de la política agraria era:
Crear en Chile una estructura de tenencia de la tierra, basada en la propiedad privada individual de la misma, eficazmente garantizada, para incentivar una mayor inversión y capitalización del campo chileno y estimular la eficiencia en el uso de los recursos productivos13.
En el sur, la Araucanía es un buen ejemplo del carácter político-militar que asumió la defensa del derecho de propiedad privada de la tierra (Correa et al., 2005). Allí, un Comité Ejecutivo Agrario (CEA), dependiente de la Corporación de la Reforma Agraria (CORA), comenzó a devolver propiedades en manos del Estado a sus antiguos dueños. El CEA, dirigido por un militar, en un breve plazo después del Golpe procedió a entregar una parte significativa de los predios, sin atender las disposiciones legales vigentes. Argumentos como la seguridad, la recuperación productiva de los terrenos y la normalización, fueron utilizados para revertir las expropiaciones realizadas.
En todo el país, de cerca de 10 millones de hectáreas expropiadas, a diciembre de 1979 casi 3 millones habían sido devueltas a sus antiguos propietarios (revocaciones totales o parciales) y unos 2 millones de hectáreas se habían entregado como propiedad individual a los asentados en el sector reformado (Garrido et al., 1988: 184). Además, un poco más de 1,6 millones de hectáreas fueron transferidas a instituciones o rematadas. El resto, cerca de 1,8 millones estaba en proceso de asignación o remate14.
Mapa Nº 1
Chile Central y Sur, 1975
La devolución de tierras expropiadas, la formación de parcelas con propietarios individuales y el posterior remate de propiedades, a veces de considerables dimensiones, como los predios forestales, tenían claramente un propósito común, imponer una racionalización capitalista en el mundo rural (Santana, 2006). Junto con ello, se evitó restablecer el latifundio anterior, predominando propiedades de un tamaño menor, excepto en los predios forestales y costeros (Bengoa, 1983; Kay, 2002). En particular, también estaba el propósito de debilitar las organizaciones y el sindicalismo campesino, fomentando el valor de la propiedad privada entre los trabajadores agrícolas (Silva, 1992).
La entrega de propiedades individuales a los asentados fue una decisión que se impuso tempranamente15. Para la asignación de la tierra, se procedió a dividir los predios expropiados en Unidades Agrícolas Familiares (UAF), los que hasta ese momento funcionaban como asentamientos (propiedades colectivas) o cooperativas (explotación conjunta). Mediante un estudio técnico de la CORA, se definían tantas UAF como fuera posible (Bellisario, 2007b: 158-163). Después se realizaba un estudio de selección, de quiénes serían los propietarios de esas parcelas, un número siempre inferior al total de ocupantes, según edad, permanencia en el predio, años trabajados, estudios, oficio, ocupación, etc.
Entre los postulantes, la reglamentación favorecía antes de 1975 a los campesinos y otros trabajadores asentados. Desde mayo de 1975, un nuevo reglamento dio un trato similar a los asentados y no asentados, así como aumentó la puntuación dada a la capacidad de trabajo, un aspecto subjetivo16. De este modo, se terminó privilegiando a las personas mejor calificadas (según oficio) y más educadas, con lo que hubo un sesgo socio-económico significativo, que perjudicó el acceso a la tierra de los campesinos y trabajadores agrícolas más pobres. Además, se favoreció a hombres principalmente entre 30 y 50 años, casados y con familias numerosas.
Respecto a la disposición de diciembre de 1973, que excluía de la asignación de tierras a quienes hubieran ocupado con violencia el predio en que estaban asentados, su aplicación fue estricta en los primeros años del proceso de entrega de parcelas. Según memorándum del director del Instituto de investigación y Capacitación en Reforma Agraria (ICIRA), de diciembre de 1975, en la Araucanía se estaba aplicando de forma indiscriminada esta exclusión. Habían sido a esa fecha objetados cerca de un 14% de los postulantes en la provincia de Cautín.
A diciembre de 1975, a nivel nacional, de 14.371 postulantes, 5.398 no habían sido elegidos por similar razón, casi el 38% (Silva, 1987: 173-174).
El propio Pinochet ordenó al ministro de Agricultura, en diciembre de 1975, reemplazar como causal de eliminación de postulantes la frase “por orden de la autoridad militar”, agregando el fundamento legal correspondiente17. Asimismo, señala que había numerosas denuncias hechas a los intendentes, pues en la entrega de tierras se desplazaba a campesinos y favorecía “a personas que nunca trabajaron la tierra” (empleados,